通过行政诉讼确认征收无效

程XX与黄山市**人民政府一审行政判决书

　　发布日期：2019-12-24

　　安徽省黄山市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2019)皖10行初17号

　　原告程XX，女，1945年7月21日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。

　　委托代理人江斌，安徽XX律师。

　　被告黄山市**人民政府，住所地安徽省黄山市，统一社会信用代码113XXXX03143****。

　　法定代表人杨*。

　　出庭负责人汪**。

　　委托代理人孙X，黄山市***房屋征收管理局工作人员。

　　委托代理人孙XX，安徽XX律师。

　　原告程XX因被告黄山市**人民政府(以下简称屯溪区政府)不履行房屋征收补偿法定职责一案，于2019年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月20日立案，并于2019年6月25日向被告屯溪区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告程XX的委托代理人江斌，被告屯溪区政府副职负责人汪**及委托代理人孙X、孙XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告程XX于2019年4月3日向被告屯溪区政府邮寄《要求履行法定职责申请书》，申请屯溪区政府依据最新征收补偿标准，参照文物交易价格，对《关于黎阳街古民居修建性保护项目房屋征收决定的公告》(以下简称《房屋征收决定》)中涉及黎阳街12号房屋、程XX所属1/3份额产权进行征收补偿。屯溪区政府在程XX起诉之前未作出处理决定。

　　原告程XX诉称，2012年9月27日，屯溪区政府以公告形式对外公布《房屋征收决定》，征收范围为黎阳街12号、14号的石宅以及28号、30号的贾X房屋，签约期限为公告之日起至2012年11月15日。黎阳街12号石宅的1/3所有权为程XX所有。由于屯溪区政府作出上述《房屋征收决定》后，一直未能积极与程XX进行有效沟通，也未能就征收补偿与程XX达成协议，而程XX也不在被征收房屋内居住，造成程XX对征收公告的内容并不知晓，无法在第一时间内维护自己的合法权益。当程XX得知征收决定内容后，立即向屯溪区政府表示拒绝征收，为此，程XX积极通过信访、行政复议等多方面寻求救济，但因各种复杂原因未果。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，屯溪区政府应于签约期限后，在无法达成补偿协议的情况下，立即履行作出补偿决定的法定职责，但屯溪区政府至今仍未履行。程XX认为屯溪区政府行政不作为严重侵害了其合法权益，诉至法院，请求判令：1.确认**政府未依法对《房屋征收决定》中涉及程XX所属房屋进行征收补偿的行政不作为违法;2.责令**政府立即履行法定职责，依据**最新征收补偿标准，参照文物交易价格，对程XX所属房屋进行征收补偿;3.诉讼费用由**政府承担。庭审过程中，经本院依法释明，程XX确认其诉讼请求为要求**政府履行征收补偿法定职责。

　　原告程XX向本院提交了以下证据：一、程XX身份证，证明程XX的身份信息;二、屯房证字第0165号房屋共有权保持证，证明案涉房屋的基本情况，其中石XX占有份额为1/3;三、安徽省黄山市屯溪区人民法院(2018)皖1002民初1178号民事调解书，证明案涉房屋1/3份额已经为程XX合法所有;四、契税不征税认定表，证明程XX已经办理案涉房屋1/3份额所有权继承税的认定;五、《房屋征收决定》，证明案涉房屋征收决定的相关内容，包括决定的公告日期、征收范围、征收签约期限等;六、黄政秘〔2008〕20号《黄山市人民政府关于公布第三批市级文物保护单位的通知》，证明案涉房屋已经于2008年3月3日列为黄山市市级文物保护单位;七、黄山市人民政府黄政复决〔2012〕35号行政复议决定书，证明黄山市人民政府于2013年1月10日作出行政复议决定，撤销了《房屋征收决定》的部分内容;八、黄山市屯溪区黎阳镇人民政府(以下简称黎阳镇政府)《信访事项处理意见书》和屯溪区政府《关于程克利信访事项的复查不予受理的告知书》，证明程XX多次向屯溪区政府就案涉房屋的征收及补偿主张相关权利;九、《要求履行法定职责申请书》及邮寄快递单，证明程XX正式要求屯溪区政府履行法定职责，屯溪区政府在收到申请后两个月内仍未履行法定职责。

　　被告屯溪区政府辩称，屯溪区政府非程XX房屋拆迁补偿的主体，并非本案的适格被告。一、针对程XX房屋的行为属拆迁行为而非征收行为。程XX房屋系拆迁安置，产生法律效力的是拆迁行为，而非征收行为。2007年，黄山市房地产管理局核发了黄房拆许字〔2007〕第28号房屋拆迁许可证，并于2007年9月12日作出黄房拆许字〔2007〕第28号《房屋拆迁公告》，明确房屋拆迁人为屯溪区城镇建设管理办公室，建设项目拆迁范围以及拆迁期限等。后房屋拆迁期限一直延续至2014年3月3日。程XX的房屋在上述拆迁范围内。2012年5月，黎阳镇政府已根据上级安排承担黎阳老街石宅(黎阳街12号、14号)的房屋拆迁安置补偿事宜，后期一直与程XX商谈的主体也是黎阳镇政府，且石宅其他4/5产权人亦是通过拆迁协议方式完成拆迁安置，而非依据《房屋征收决定》签订征收补偿协议。二、《房屋征收决定》已不再适用。2012年9月27日，屯溪区政府作出《房屋征收决定》，征收部门为屯溪区住房和城乡建设委员会，征收范围为黎阳街12号、14号的石宅以及28号、30号的贾X房屋所属地。2012年10月15日，贾XX等4人作为贾X所有权人申请行政复议，要求撤销《房屋征收决定》。2013年1月10日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2012〕35号行政复议决定，认为屯溪区政府对贾XX等4人所有的列入市级文物保护单位的房屋作出征收决定，属于对法律、法规的错误理解和适用，超越了行政职权，撤销了《房屋征收决定》中关于征收黎阳街28号、30号贾X房屋的内容。而12号、14号石宅与贾X的性质完全相同，也属于市级文物保护单位，屯溪区政府遂不再适用《房屋征收决定》对其进行征收。综上，程XX应当按照原《城市房屋拆迁管理条例》中确定的救济方式寻求救济，而非要求屯溪区政府作出补偿决定。请求驳回程XX的诉请。

　　被告屯溪区政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：一、屯溪区政府办公室统一社会信用代码证书，证明屯溪区政府的主体资格;二、黄房拆许字〔2007〕第28号《房屋拆迁公告》、《屯溪区黎阳老街改造项目房屋拆迁补偿安置方案》、《黎阳老街改造(一期)地块规划红线图》、黄房拆许字(2007)第28号《房屋拆迁许可证》、四份延期公告，证明对程XX房屋产生法律效力的为拆迁行为;三、与邱XX等人签订的拆迁安置协议及补充协议，证明石宅其他产权部分均通过拆迁协议方式完成拆迁安置;四、《房屋征收决定》、黄山市人民政府黄政复决〔2012〕35号行政复议决定书，证明《房屋征收决定》已经被撤销，不再适用。

　　经庭审质证，程XX对屯溪区政府提交证据的质证意见为：证据一，三性无异议;证据二，真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，屯溪区政府作出过两次行政行为，一个是房屋拆迁，一个是房屋征收，均未达成任何协议，目前拆迁期限已经到期，应当按照房屋征收予以认定;证据三，真实性无异议，合法性、关联性以及证明目的有异议，案涉房屋于2008年被列为市级文物保护单位，而根据文物保护法的规定，文物保护单位拆迁应当经省级人民政府同意，拆迁违法，其他产权人的拆迁协议与本案无关;证据四，三性无异议，证明目的有异议，征收决定通过合法公告产生法律效力，行政复议决定撤销的是关于贾X的相关内容，并非撤销整个征收决定，屯溪区政府并未正式发文撤销征收决定。

　　屯溪区政府对程XX提交证据的质证意见为：证据一、二，三性无异议;证据三，真实性、合法性无异议，调解书制作的时间是2018年3月30日，前期屯溪区政府的相关部门一直与程XX进行协商，但因程XX产权取得时间为2018年3月30日，故未能协商完成;证据四，三性无异议;证据五，真实性无异议，合法性有异议，征收决定已经被撤销，屯溪区政府不再予以适用;证据六，真实性、合法性无异议，关联性有异议，这就是黄山市人民政府复议撤销征收决定的原因;证据七，真实性、合法性无异议，关联性有异议，因贾X属于市级文物保护单位，屯溪区政府作出征收决定系对法律法规的错误理解，超越了行政职权，黄山市人民政府决定撤销征收决定中关于征收贾X的相关内容，而石宅与贾X性质相同，如果继续适用征收决定，屯溪区政府就存在违法行政的问题;八，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，可以反映出商谈主体是黎阳镇政府和黎阳老街拆迁公司，并且已经多次沟通协商，一直按照拆迁协议进行商谈;证据九，三性不予认可，履行法定职责的主体并非屯溪区政府，程XX不能要求屯溪区政府按照征收决定的内容进行补偿。

　　本院对上述证据认证如下：程XX提交的证据可以证明其拥有黎阳街12号石宅的1/3产权，该房屋系黄山市市级文物保护单位，屯溪区政府于2012年9月27日将案涉房屋纳入《房屋征收决定》征收范围内;程XX多次就案涉房屋征收补偿问题向黎阳镇政府、屯溪区政府主张权利，后于2019年4月1日向屯溪区政府提出书面申请，要求屯溪区政府依据《房屋征收决定》履行征收补偿法定职责的事实。

　　屯溪区政府提交的证据一、二、四，可以证明其于2007年发布《房屋拆迁公告》，将案涉房屋纳入拆迁范围，拆迁期限延长至2014年3月31日;屯溪区政府于2012年9月27日作出《房屋征收决定》，征收决定中的部分内容经行政复议程序被依法撤销的事实。证据三与本案无关联性，本院不予认定。

　　经审理查明：2007年9月12日，黄山市房地产管理局发布黄房拆许字〔2007〕第28号《房屋拆迁公告》并颁发黄房拆许字(2007)第28号《房屋拆迁许可证》，对黎阳老街进行改造，上述拆迁许可证载明的拆迁期限一直延续到2014年3月31日。2012年9月27日，屯溪区政府发布《房屋征收决定》，征收范围为黎阳街12号、14号的石宅以及28号、30号的贾X房屋所属地;补偿办法为《黎阳街古民居修建性保护项目房屋征收补偿方案》。因28号、30号贾X房屋的产权人不服征收决定，向黄山市人民政府申请行政复议，要求撤销屯溪区政府作出的上述房屋征收决定。黄山市人民政府经复议作出黄政复决〔2012〕35号行政复议决定，认为屯溪区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对列入市级文物保护单位的28号、30号贾X房屋作出征收决定，属超越职权，据此决定撤销屯溪区政府作出的《房屋征收决定》中关于征收黎阳街28号、30号贾X房屋的内容。

　　黎阳街12号房屋于2008年被黄山市人民政府定为市级文物保护单位，其建筑面积为262.39平方米，原系石XX、石XX、石XX共有，石XX占有该房屋1/3份额。2018年3月30日，安徽省黄山市屯溪区人民法院(2018)皖1002民初1178号民事调解书确认，石XX关于黎阳街12号房屋的1/3份额由程XX所有。2018年4月2日，程XX完成契税不征税认定。2019年4月1日，程XX向屯溪区政府提交书面申请，要求屯溪区政府对《房屋征收决定》中涉及其1/3份额的房屋履行征收补偿职责。因屯溪区政府在法定期限内未作出处理，程XX向本院提起行政诉讼，请求判如所请。

　　2019年11月21日，屯溪区政府向本院出具一份《情况说明》，认为黄山市人民政府黄政复决〔2012〕35号行政复议决定撤销了《房屋征收决定》中关于征收贾X房屋的内容，而石宅与贾X性质相同，均为市级文物保护单位，因此，《房屋征收决定》已自行失效，其不再依据《房屋征收决定》实施征收。

　　本院认为，本案的争议焦点是：屯溪区政府是否应当依据《房屋征收决定》对程XX主张其所有的黎阳街12号房屋的1/3份额产权履行征收补偿职责。推进依法行政实施纲要》明确要求全面推进依法行政。“法定职责必须为，法无授权不可为”，是全面推进依法治国方略，建设法治政府的要求。行政机关的法定职责，是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。因此，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，必须是行政机关依据法律、法规或者规章等规定或授权的、属于其职权范围的职责。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。其中，为文物保护公共事业的需要用地主要包括对具有历史价值、文化价值、科学价值的历史遗留物采取的一系列防止其受到损害的措施的用地，市、县级人民政府对其可以作出征收决定，但并非征收文物本身。本案中，黎阳街12号房屋系市级文物保护单位，属于非国有不可移动文物，根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养;非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”的规定，应当由其所有人负责修缮、保养。而屯溪区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出《房屋征收决定》，对黎阳街12号房屋进行征收，不符合上述法律规定，且超越了行政职权。另外，根据屯溪区政府于2019年11月21日出具的《情况说明》，其已不再依据《房屋征收决定》实施征收。因此，程XX要求屯溪区政府依据《房屋征收决定》对其所有的黎阳街12号房屋的1/3份额产权履行征收补偿职责，没有事实和法律依据。

　　综上，程XX的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：

　　驳回原告程XX的诉讼请求。

　　案件受理费50元，由原告程XX负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判长　　邹有春

　　审判员　　方惠灵

　　审判员　　蒋XX

　　二〇一九年十二月十三日

　　法官助理汪XX

　　书记员汪X

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。