评估机构无资质，征收补偿有遗漏，补偿决定被撤销

    青海省西宁市中XX

    行政判决书

    (2019)青01行初41号

    原告蒋XX，女，回族，1942年9月12日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。

    委托代理人马XX，男，回族，1964年7月10日出生，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。系原告蒋XX之子。

    委托代理人陈思畅，北京XX律师。

    被告西宁市城西区人民政府，住所地西宁市XX。统一社会信用代码：116XXXX150151419。

    法定代表人贾X，区长。

    委托代理人董X，该区征收与补偿中心副主任。

    委托代理人李XX，青海XX律师。

    原告蒋XX因不服被告西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）作出的房屋征收补偿决定，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年8月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告蒋XX的委托代理人马XX、陈思畅，被告城西区政府的副区长王海斌及委托代理人董X、李XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

    本案被诉的行政行为是：被告城西区政府于2019年7月10日作出的西区政字〔2019〕51号《国有土地上房屋征收补偿决定》（以下简称51号补偿决定）。

    原告蒋XX诉称，原告在青海省西宁市××区拥有合法房屋,因“湟岸巷棚户区改造项目”被征收。2019年7月31日原告收到被告作出的51号补偿决定,原告认为该补偿决定存在重大明显违法之处。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）之规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。本案房地产评估机构西宁XX公司（以下简称XX公司）并非原告选定,原告与征收部门一直未就评估事项达成一致,此评估机构实际上是由征收部门单方选定,该评估结果对原告不具有法律约束力。此外,XX公司并不在《西宁市住房保障和房产管理局关于公布2019年度西宁市国有土地上房屋征收评估机构准入名录的通知》(宁房征〔2019〕4号）中,且原告通过国家企业信用信息公示系统查询,得知XX公司评估资质截止至2018年12月31日。故XX公司无权对原告房屋进行测量评估。2.根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)之规定,棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结优先考虑就近安置;异地安置的,要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要,合理规划选址,尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积,落实节约集约用地和节能减排各项措施。本案补偿决定并未优先考虑原地或者就近安置,实施异地安置也没有进行充分的调查论证。3.根据《征收与补偿条例》第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”及第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”之规定,在法律规定的复议和诉讼期间内，不应执行诉争房屋的征收补偿决定。因此,51号补偿决定中第五项称“行政复议、诉讼期间不影响本决定的执行”明显违反法律规定。请求法院：1.撤销被告城西区政府作出的51号补偿决定;2.本案诉讼费用由被告承担。

    原告向本院提交以下证据：

    1.51号补偿决定；

    证明：诉争行政行为存在，51号补偿决定违法。

    2.西宁市住房保障和房产管理局宁房征〔2019〕4号《关于公布2019年度西宁市国有土地上房屋征收评估机构准入名录的通知》；

    3.XX公司企业信用信息查询文件。

    证明：XX公司没有评估资质，评估机构选定不合法。

    被告城西区政府答辩称，1.根据西宁市XX2015年8月20日印发的《关于转发西宁市2015－2016年房屋征收（拆迁）工作方案的通知》要求，被告决定对湟岸巷片区进行征收，西宁市城西区建设局（以下简称城西区建设局）、西宁市城西区房屋征收与补偿中心(以下简称城西征补中心)负责具体实施。该征收行为经过了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见、及时公布征求意见情况、进行社会稳定风险评估等法定程序。2.征收房屋评估机构系依法选定，评估程序符合法律规定。征收部门在公布《关于湟岸巷片区棚户区改造房屋征收项目房地产价格评估机构报名的通知》《关于公布和选定湟岸巷棚户区改造项目房地产评估机构的通知》后，对拟征收范围内房屋进行了调查登记，经征收范围内70%以上住户选定，公布了《关于公布湟岸巷棚户区改造项目房地产评估机构选定情况的通知》《湟岸巷棚户区改造项目被征收范围价值评估报告》。被告根据住房和城乡建设部《关于印发<国有土地上房屋征收评估办法>的通知》第十六条、第十七条之规定，将楼层单价评估结果在征收范围内向被征收人公示，并向原告送达了《房地产估价报告》。原告收到报告后并未向房地产价格评估机构申请复核评估，视为认可评估结果。3.被告与原告在确定的签约期限内未能达成补偿安置协议，根据《征收与补偿条例》相关规定，被告按照补偿方案作出补偿决定，同时明确原告可以选择货币补偿或房屋产权调换两种方案，且载明了产权置换的房屋及搬迁费、临时安置费等，并在房屋征收范围内予以公告。履行了作出房屋征收补偿决定的相关程序。根据《国有土地上房屋征收评估办法》规定，被征收房屋价值是被征收房屋在房屋征收决定公告之日的公平交易金额，房屋征收决定一经公告，评估时点即已确定，本案《湟岸巷棚户区改造项目房屋征收（拆迁）告知书》的作出及公布之日为2015年9月22日，故2015年9月22日系被征收房屋的评估时点。综上，被告作出的51号补偿决定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

    被告城西区政府向本院提交了以下证据材料：

    1.西宁市XX宁政办〔2015〕126号《关于转发西宁市2015-2016年房屋征收（拆迁）工作方案的通知》《西宁市2015-2016年房屋征收（拆迁）工作方案》；

    2.西宁市2015-2016年房屋征收（拆迁）工作目标任务分解表；

    3.西宁市城西区发展和改革局西区发改字〔2015〕125号《关于湟岸巷棚户区改造项目代可研的批复》；

    4.西宁市城乡规划和建设局宁规建函〔2016〕87号《关于湟岸巷棚户区项目规划意见的复函》；

    5.西宁市人民政府宁政（2016）139号《关于调整湟岸巷片区棚户区改造项目建设计划改造方案的批复》；

    6.建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；

    7.《湟岸巷棚户区改造项目社会稳定风险评估会议签到表》《简易评估社会稳定风险评估报告》《矛盾化解工作对策及应急处置工作预案》；

    8.《民意测评表》《走访记录》；

    9.《湟岸巷棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》；

    10.《湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收突发事件应急预案》；

    11.《湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收告知书》及张贴照片；

    12.《关于暂停办理湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收范围内相关审批手续的通知》及送达回执；

    13.《关于征求湟岸巷棚户区改造项目房屋征收补偿方案意见的通知》《湟岸巷棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《关于公布湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见和修改情况的通知》及张贴照片；

    14.国家开发银行信汇凭证、青海省行政事业单位资金往来结算票据；

    15.城西区政府西政征字（2016）2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称2号征收决定）；

    16.《城西区政府关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定通告》《湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上非成套房征收补偿安置方案》《湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿方案）及张贴照片；

    1-16证明：2号征收决定经生效判决确认系为公共利益，不存在重大违法情形，符合法律规定。

    17.城西区建设局《关于湟岸巷片区棚户区改造房屋征收项目房地产价格评估机构报名的通知》；

    18.《关于公布和选定湟岸巷片区棚户区改造项目房地产价格评估机构的通知》及张贴照片；

    19.《关于公布湟岸巷片区棚户区改造项目房地产价格评估机构选定情况的通知》；

    20.选票；

    21.《国有土地上房屋征收评估合同书》；

    22.《关于公布湟岸巷片区棚户区改造项目被征收房屋调查登记结果的通知》；

    23.住宅调查情况汇总表；

    24.《被征收房屋价值评估报告》；

    25.《房地产估价报告》及送达回证；

    26.评估现场照片（视听资料）；

    27.蒋XX等人的委托书；

    28.谈话笔录3份；

    29．51号补偿决定及送达回证。

    17-29证明：被告作出51号补偿决定在程序和实体方面均符合法律规定。

    经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据提交形式不符合证据要求。证据1与本案无关。证据2、3载明湟岸巷棚户区改造安置方式为货币安置，违反法律规定。证据4直接表明同意异地安置，违反法律规定。证据5作出的时间是2016年8月16日，与案涉2016年8月2日做出的房屋征收决定没有关联性，批复显示的剩余户数427户进行货币化安置，违反法律规定，限制了被征收人的选择权利。证据6“一书两证”作出时间为2018年，晚于房屋征收决定作出的时间，违反法律规定。证据7-10内容不全面。证据11、12不予认可。证据13、16未提交补偿方案经论证及经常务会议讨论决定的证据，张贴照片没有提供原始载体，不能证明持续进行了张贴。证据14证明方向不予认可。证据15真实性认可。证据17无法证明实际进行了公示以及评估机构报名情况。证据18没有加盖相关征收部门的公章且没有提交关于评估机构协商选定和协商不成的材料。证据19选定XX公司的户数并未达到总被征收户数的70%以上，照片不能证明进行了持续有效的张贴公示。证据20不予认可。证据21前后矛盾与实际情况不符，评估时点的选定违法。证据22、23不能证明实际对房屋进行了调查确认。证据24评估报告已过一年有效期，不能作为案涉行政行为合法的依据。证据25内容不完整亦没有估价师进行签字确认。送达方式不符合法律规定。证据26三性及证明方向不予认可，不能证明对原告房屋进行了合法有效的勘察测量。证据27真实性、合法性认可，证明方向不予认可。证据28、29真实性认可，合法性、关联性和证明方向不予认可。

    被告城西区政府对原告提交证据的质证意见：证据1真实性无异议。证据2没有原件，真实性、证明方向不予认可。证据3证明方向不予认可。

    经举证、质证，本院认证如下：对原告提交证据2、3的真实性及关联性予以确认，对被告提交证据1-23、27-29的真实性及关联性予以确认，对证据24-26的关联性予以确认。

    经审理查明，2015年8月25日，西宁市XX作出宁政办〔2015〕126号《关于转发西宁市2015－2016年房屋征收（拆迁）工作方案的通知》，将湟岸巷片区棚户区改造项目列入房屋征收（拆迁）范围。2015年8月27日，西宁市城西区发展和改革局作出西区发改字〔2015〕125号《关于湟岸巷棚户区改造项目代可研的批复》，批复同意湟岸巷棚户区改造项目。2015年9月22日，城西区建设局发布《湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收告知书》，2015年10月12日，城西征补中心公布湟岸巷片区棚户区改造项目房地产价格评估机构名单征求被征收人的意见。2015年12月11日，城西区建设局公布湟岸巷片区棚户区改造项目房地产价格评估机构选定情况，决定由XX公司承担湟岸巷片区棚户区改造项目的评估工作。

    2015年11月23日，被告针对补偿方案征求公众意见。2015年11月30日，征补中心将拟征收范围内房屋的权属、用途、面积等情况予以公布，并告知如有遗漏或与实际情况不符，三日内与城西征补中心联系。2016年1月12日，城西区政府社会稳定风险评估领导小组办公室出具该项目社会稳定风险评估报告。2016年1月14日，被告公布补偿方案的征求意见及修改情况。2016年8月2日，被告在征收范围内公布2号征收决定，征收范围：东至省一建家属院，西至滴翠园，南至能源小区，北至秀水路；房屋征收部门为城西区建设局；房屋征收实施单位为城西征补中心；征收搬迁期限为2016年8月2日至2016年11月2日；征收补偿标准按补偿方案的规定执行，告知了申请复议及起诉权限，且一并公布了补偿方案。

    原告位于西宁市××区的房屋属于本次征收范围。XX公司2019年5月30日对原告的房屋出具了《房地产评估报告》,确定该房屋在估价时点2015年9月22日的市场价值为XXX元，单价为每平方米3030元。

    在征收补偿商谈过程中，城西征补中心与原告未能达成一致意见。2019年7月10日，被告作出51号补偿决定，主要内容为：一、对被征收人蒋XX的房屋实施征收补偿，按照补偿方案等规定给予货币补偿或房屋安置。二、被征收人选择货币补偿，根据补偿方案和被征收房屋分户评估报告，被征收人应得的货币补偿金额为：房款XXX元、一次性货币补偿的面积补贴160000元、附属物补偿以实际为准、搬家费2000元、过渡费744.37㎡×10元/㎡×6个月＝44662.2元、中小学生补助费1000元。上述6项不含附着物合计货币补偿金额为XXX.20元人民币。三、异地安置：如被征收人选择房屋安置，房屋安置地点位于××路小高层1-1132、1-1142，安置户型为97.05㎡。户口本人数13人，应安置面积160㎡，应安置两套。房款XXX元、附属物补偿（以实际为准）、搬家费2000元、过渡费744.37㎡×10元/㎡×42个月＝312635.4元、中小学生补助费1000元。上述5不含附着物项合计货币补偿金额为XXX.4元人民币。安置房面积97.05㎡×2＝194.1㎡，应安置面积160㎡，被征收人按每平方米2400元支付给征收人，超出面积34.1㎡按新安置市场价，支付给征收人。

    另查明，城西区政府于2018年11月1日针对案涉房屋作出西区政字〔2018〕115号《城西区政府国有土地上房屋征收补偿决定》，蒋XX不服该决定，于2018年12月3日向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，城西区政府撤销了该补偿决定，蒋XX向本院申请撤诉。本院作出（2018）青01行初109号行政裁定，准许蒋XX撤回起诉。

    再查明，蒋XX于2019年4月3日对2号征收决定提起行政诉讼，请求确认该征收决定无效。本院经审理于2019年9月26日作出（2019）青01行初41号行政判决，驳回了蒋XX的诉讼请求。蒋XX不服，向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院作出（2019）青行终133号行政判决，维持了一审判决。

    本院认为：本案争议的焦点是城西区政府于2019年7月10日作出51号补偿决定是否合法。

    一、关于房屋征收决定和征收补偿方案的效力

    房屋征收决定是人民政府为了公共利益的需要，依照法定程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的行政决定。对房屋征收决定的合法性主要从作出征收决定的行政机关是否拥有法定职权、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以审查。征收补偿方案作为征收决定的一部分，在审查征收决定时应一并对征收补偿方案的合法性进行审查，重点审查内容是否完整，制定程序是否合法。本案原告认为征收决定存在重大违法情形，遂提起行政诉讼，请求确认该征收决定无效。经青海省高级人民法院（2019）青行终133号判决认定“城西区政府在作出西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》的过程中，具有行政主体资格，且有相关法律法规依据，不存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”情形”。故2号征收决定及附件补偿方案的具有执行的效力。

    二、关于被告作出51号补偿决定的程序是否合法问题。被告作出2号征收决定后，原告与征补中心就涉案房屋在签约期限内未签订补偿安置协议，被告根据《征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。被告作出51号补偿决定后，在征收范围内进行了公告，并送达给原告，补偿决定载明了其享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。

    三、关于被告作出51号补偿决定认定事实的证据。

    （一）关于货币补偿问题。《征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”

    1.关于评估机构选定的问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，湟岸巷棚户区改造项目采用被征收人投票的方式确定房地产价格评估机构，虽然经多数被征收人选定该项目评估机构为XX公司，但XX公司对原告房屋进行的评估时间为2019年5月，根据西宁市住房保障和房产管理局宁房征〔2019〕4号《关于公布2019年度西宁市国有土地上房屋征收评估机构准入名录的通知》，XX公司不在该准入名录中，即XX公司在2019年不具备对原告房屋进行评估的资质，其出具的《房地产估价报告》亦不能作为51号补偿决定的依据。故被告对评估机构的选定不符合《征收与补偿条例》的规定。

    2.因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿与奖励问题。《征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案原告房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁补偿，51号补偿决定对搬家费、过渡费、中小学生补偿作出了明确规定，项目、标准和数额符合补偿方案的规定，体现了公平补偿原则，保障了原告在过渡期限内获得安置补偿的合法权益。

    （二）关于房屋产权调换问题。《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。本案被告在其作出51号补偿决定中，明确告知被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，提供了具有具体金额的货币补偿和已经特定化的产权调换房屋供被征收人进行比较、权衡和选择，符合补偿方案的规定，给予了被征收人货币补偿或者房屋产权调换的选择权，不存在变相剥夺被征收人货币补偿或者房屋产权调换选择权利的情形。

    （三）关于房屋附属物补偿问题。

    《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案被告未向本院提交对征收房屋进行实地勘验的记录，亦未说明对征收房屋附属物未进行调查和评估的理由。51号补偿决定对附属物补偿费基本情况缺乏明确具体的认定，影响了原告合法权益的实现。

    综上，被告城西区政府作出的51号补偿决定在程序方面符合法律规定，但对评估机构的选定不符合《征收与补偿条例》的规定，且51号补偿决定对附属物补偿费缺乏明确具体的认定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：

    撤销西宁市城西区人民政府于2019年7月10日作出的西区政字〔2019〕51号《国有土地上房屋征收补偿决定》。

    案件受理费50元，由被告西宁市城西区人民政府负担。

    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。

    审判长丁笑曦

    人民陪审员陈　祎

    人民陪审员张XX

    二〇二〇年六月十九日

    书记员金XX