黄XX、夹江县国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审民事判决书

原告：黄XX，男，汉族，1971年10月20日出生，住四川省夹江县。

委托代理人：程志君，四川XX律师。

被告：夹江县国土资源局。住所地：四川省夹江县。

法定代表人：唐XX，该局局长。

委托代理人：陈X，四川XX律师。

原告黄XX不服被告夹江县国土资源局（简称夹江县XX）土地行政处罚一案，于2018年1月15日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院 的批复》于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并组成合议庭于同年3月21日公开开庭审理了本案。原告黄XX及其委托代理人程志君，被告夹江县XX的负责人李XX及该局委托代理人陈X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年6月30日，被告夹江县XX作出的夹国土执认定﹝2017﹞第67号《违法占地认定书》（简称《违法占地认定书》）认定，原告在夹江县××社（××）占地修建养殖场的行为，未经被告审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）的相关规定，属于非法占地行为。责令原告：1.立即停止非法占用土地修建房屋的违法行为。2.限期15日内拆除在席××组非法占地修建的所有构建物，并恢复土地原状。

原告黄XX诉称：原告自2006年起，在其承包地上建成养殖场，规模养殖蛋鸡。2017年12月原告与夹江县甘江镇人民政府（简称甘江镇政府）的行政诉讼中，该府向法庭提交了被告作出的《违法占地认定书》。原告认为，其修建的养殖场建设合法，被告的行政行为侵犯了原告的合法权益。为此，起诉到法院，请求判决：1.确认被告作出的《违法占地认定书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。经本庭释明，原告变更第一项诉讼请求为：撤销被告作出的《违法占地认定书》。

被告夹江县XX辩称：1.被告具有对县域范围内的土地管理的主体资格，有权对违法占地行为作出认定。2.被告作出的行政行为是内部行政法律关系，不具有可诉性。3.被告作出的《违法占地认定书》依据的事实清楚，程序和实体均符合法律规定。

经审理查明：2017年6月29日，甘江镇政府向被告提交《关于对席湾村10社黄XX养殖场用地是否符合规定进行确认的请示》（简称《请示》）并附《关于甘江镇席湾村10社黄XX养殖场用地没有办理手续的情况说明》等材料，请求被告对原告的养殖用地是否符合相关规定进行确认。同日，被告收到该《请示》及附件后当即对甘江镇政府作出《关于席××组黄XX养殖场用地情况的说明》（简称《情况说明》）载明“根据被告查询相关历史资料，未查到该户办理相关设施农用地的资料。”次日，被告以原告为行政相对人作出《违法占地认定书》但未向原告送达。2017年10月17日，在原告提起对甘江镇政府行政强制一案的行政诉讼中，甘江镇政府将《违法占地认定书》作为证明原告违法占地的证据向本院提交，其后原告在诉讼中取得该《违法占地认定书》。

认定上述事实有被告在举证期限内提交的《请示》《关于席湾村10社黄XX养殖场用地没有办理手续的情况说明》《情况说明》等证据材料；原告在举证期限内提交的（2017）川1102行初245号《行政判决书》、（2017）川1102行初253号《行政判决书》以及当事人庭审陈述等证据予以证实。

本院认为，根据《土地管理法》第六十六条第一款关于“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”以及《四川省 实施办法》第四条第一款关于“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”的规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，享有在该县范围内对土地进行监督管理及作出相应行政行为的职权。

综合原被告诉辩意见，本院认为，本案争议的焦点有：1.被告作出的《违法占地认定书》的性质问题；2.被告作出的《违法占地认定书》是否合法。

关于被告作出的《违法占地认定书》的性质问题。对被告提出《违法占地认定书》是针对甘江镇政府的《请示》作出的回复，属于内部行政行为，不具有可诉性的主张。本院认为，该《违法占地认定书》属于行政处罚，理由如下：首先，内部行政行为是行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，其对公民、法人和其他组织的权利义务不产生实际影响。本案中，甘江镇政府向被告提交《请示》的当天，被告就该请示向甘江镇政府作出了《情况说明》并对请示的内容进行了回应。此时，被告针对《请示》而作的内部回复行为已经完结。但次日被告却又以原告为行政相对人作出了《违法占地认定书》，虽该《违法占地认定书》作出后并未向原告送达。但在其后原告起诉甘江镇政府土地行政强制的行政诉讼案件中，甘江镇政府将《违法占地认定书》作为认定原告违法占地的证据予以提交，用以证明原告非法占地的事实。此时该《违法占地认定书》实际已经通过诉讼的方式被原告获取，并对原告权利产生了实际的影响。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条关于“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，责令限期拆除非法占用土地上新建的建构筑物属于土地行政处罚的范围。本案中，被告作出的行政行为虽名义上是《违法占地认定书》，但其在《违法占地认定书》中不仅认定原告修建养殖场的行为属于非法占地行为，还要求原告停止非法占地及限期拆除在非法占用土地上修建的所有构建物，恢复土地原状。而依据上述法律规定该责令限期拆除行为，属于行政处罚。据此，被告以原告为行政相对人作出的《违法占地认定书》对原告的权利产生了实际影响，属于行政处罚决定。故对被告提出《违法占地认定书》属于内部行政行为的主张不予支持。

被告作出的《违法占地认定书》是否合法问题。本院认为，如前所述，被告所作的《违法占地认定书》属于行政处罚，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款关于“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”的规定，行政机关在作出行政处罚决定时应当依照上述法律及相关法规、规章规定的程序通过立案、调查、处罚前告知、听取被处罚人陈述和申辩、告知诉权、送达法律文书等程序。本案中，被告并没有提供证据证明其履行了上述程序，亦没有提供证据证明原告具有违法占地的行为。故被告作出的《违法占地认定书》的主要证据不足，适用法律、法规错误，且严重违反法定程序，依法应当予以撤销。

综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”的规定，判决如下：

撤销被告夹江县国土资源局于2017年6月30日作出的夹国土执认定﹝2017﹞第67号《违法占地认定书》。

案件受理费50元，由被告夹江县国土资源局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。

审　判　长　　李　巨

审　判　员　　章祈伦

人民陪审员　　陈一华

二〇一八年四月八日

书　记　员　　黄XX