夏XX、夏XX、夏XX等不服林地使用权处理决定二审行政判决书

夏XX、夏XX、夏XX等不服林地使用权处理决定二审行政判决书
福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽行终412号
上诉人（原审原告）夏XX，女，1958年7月4日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏XX，女，1966年4月7日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏XX，女，1971年12月9日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏XX，女，1973年5月8日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏XX，女，1976年4月20日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）高XX，女，1963年10月12日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏XX，女，1983年12月5日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏X，男，1985年3月2日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人（原审原告）夏XX，男，1987年12月29日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上述九上诉人共同委托诉讼代理人陈XX，福建XX律师。
上述九上诉人共同委托诉讼代理人沈苗苗，福建XX实习律师。
被上诉人（原审被告）福鼎市人民政府，住所地：福建省福鼎市XX**。
法定代表人袁XX，市长。
委托诉讼代理人周X，福鼎市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人李XX，福建XX律师。
被上诉人（原审被告）宁德市人民政府，住，住所地：福建省宁德市蕉城区闽东中XX**/div> 法定代表人郭XX，市长。 委托诉讼代理人李XX，宁德市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人李XX，福建XX律师。 原审第三人夏XX，男，1965年5月21日出生，汉族，住福建省福鼎市。 原审第三人夏XX，男，1968年5月21日出生，汉族，住福建省福鼎市。 原审第三人夏XX，女，1970年6月12日出生，汉族，住福建省福鼎市。 原审第三人夏XX，女，1972年12月12日出生，汉族，住福建省福鼎市。 上诉人夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX因诉被上诉人福鼎市人民政府、宁德市人民政府及原审第三人夏XX、夏XX、夏XX、夏XX林XX地权属争议一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：原福鼎县人民政府于1982年10月20日作出鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，林权单位为夏XX，山权单位玉塘下街队。该林权证包含坐落于福鼎市××××村土名“鸭母路”的二片山场，其中一片面积为0.3亩，另一片面积为0.2亩。夏XX（1984年10月27日去世）与妻子许XX（2015年11月4日去世）育有5个女儿1个儿子，其中5个女儿夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX；1个儿子夏XX（2004年4月20日去世，其妻为高XX）；夏XX与高XX育有子女三个，即夏XX、夏X、夏XX。 2010年3月31日，高XX与夏XX（第三人夏XX等4人父亲，已故）签订《调解书》，约定：1．鸭仔路大岗山路上林地归夏XX为业；2．鸭仔路路下小岗仔几株松木、林地归夏XX；3．鸭仔路大岗山路下林地归高XX为业。该《调解书》由玉塘村委会调解委员会盖章及村干部签字证明。 2016年8月22日，原告夏XX等九人向福鼎市人民政府提交了《林XX地权属争议调处申请书》，认为夏XX在高XX及其他申请人不知情情况下签订《调解书》，将二片“鸭母路”山场划归夏XX所有，是不能成立的，请求福鼎市人民政府确认争议山场的林地使用权、林木所有权归其所有。该调处申请书中载明的权属争议申请人夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX的住址为桐城街道办事处，申请人夏XX、夏XX的住址为山前街道办事处，被申请人夏XX、夏XX、夏XX的住址为桐城街道办事处，被申请人夏XX的住址为桐山街道办事处。 福鼎市人民政府收到该调处申请后，认为争议山场于1982年已颁发鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，权属清晰，并无争议。原告与第三人之间因《调解书》而产生的纠纷，属于合同纠纷范畴。2016年10月19日，福鼎市人民政府依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项的规定，作出《不予受理决定书》，对原告夏XX等九人提出的林XX地权属争议调处申请，决定不予受理。原告夏XX等九人不服，向宁德市人民政府申请行政复议。宁德市人民政府于2017年2月21日作出宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》，维持福鼎市人民政府于2016年10月19日作出的《不予受理决定书》。原告夏XX等九人不服，向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，原告夏XX等九人与第三人夏XX等四人分属不同的行政区域，其户籍分别为桐城办事处及桐山办事处、山前办事处，根据《福建省林XX地权属争议处理条例》第十九条第二款的规定，“县级行政区域内发生的单位之间、单位与个人之间，以及跨乡（镇）发生的个人之间的林XX地权属争议，由林XX地所在地县级人民政府依法处理”，原告与第三人之间的林XX地权属争议应由县级人民政府处理，且原告提交的《林XX地权属争议调处申请书》的呈送单位亦为福鼎市人民政府，故被告福鼎市人民政府处理原告等九人提出的调处申请，符合法律规定。本案讼争山场于1982年已由鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》确权，原告夏XX等九人主张其与第三人因《调解书》而对讼争山场存在争议，但原告夏XX等九人自身对《调解书》的效力亦无法确认。如《调解书》合法有效，因《调解书》对讼争山场的权属进行了变更约定，应依照《福鼎县人民政府林权证》和《调解书》进行再确权；如《调解书》无效，因《福鼎县人民政府林权证》已对讼争山场进行确权，则不存在权属争议。故本案讼争山场是否存在争议，应以《调解书》是否合法有效为前提。因《调解书》是否合法有效，属合同纠纷范畴，行政机关无权对此予以确认，故被告福鼎市人民政府依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项的规定，对原告夏XX等九人的确权申请不予受理，并无不当。综上，被告福鼎市人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持；被告宁德市人民政府依照原告夏XX等九人的申请作出的宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，应予维持。第三人夏XX等四人经传票传唤，无正当理由拒不到庭，依法缺席审理和判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX等九人的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX等九人负担。 夏XX等九人不服，向本院提起上诉称：1.上诉人向被上诉人福鼎市人民政府提出的林XX地权属争议处理申请符合《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第一款规定，福鼎市人民政府应当予以受理。而福鼎市人民政府依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定，即“法律、法规规定的其他情形”，对上诉人的申请不予受理，但又未指明是什么法律、法规规定的哪种情形，显然属于适用法律、法规错误。2.被上诉人福鼎市人民政府认为争议山场已经于1982年由原福鼎县人民政府颁发了鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》予以确认权属，只是由于该争议林地承包经营权继承人之一的高XX与夏XX通过调解形式对争议山场林地使用权及林木所有权进行约定导致双方纠纷，属于合同纠纷范畴，该理由是不能成立的。本案原审第三人主张争议山场归其所有并使用，归根结底属于林XX地权属纠纷，而非合同纠纷。不管人民政府是否颁发了林权证，只要林XX地产生权属纠纷，依法应由人民政府受理并作出决定，林权证与协议书均是案件处理的证据，人民政府可以根据各方的证据作出纠纷山场归属的决定。3.一审法院认为：“如《调解书》合法有效，因《调解书》对诉争山场的权属进行了变更约定，应依照《福鼎县人民政府林权证》和《调解书》进行再确权；如《调解书》无效，因《福鼎县人民政府林权证》已对诉争山场进行确权，则不存在权属争议。”这是属于林XX地权属争议处理申请受理后的实体审查问题，而不是是否应予受理的问题。综上，一审判决背离事实，违反法律规定，请求予以撤销，并改判被上诉人福鼎市人民政府受理上诉人与原审第三人之间的林XX地权属争议处理申请。 被上诉人福鼎市人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据充分，并不存在上诉人所称的林XX地权属争议的事实。上诉人申请调处的坐落于福鼎市××××村土名为“鸭母路”二片山场已于1982年10月20日颁发了鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，该林权单位为夏XX，山权单位为玉塘下街队。上诉人主张存在权属争议的依据为一份调解书，该调解书是2010年3月31日案涉林地承包经营权继承人之一的高XX与夏XX在福鼎市××××村委会调解委员会调解下达成的。该调解书虽然就“鸭母路”山场林地纠纷作出了约定，但该约定仅仅是当事人之间自行达成的一种民事行为，与福鼎市人民政府无关，不属于行政权的行为，并不能成为主张林地权属的凭证。而且该调解书是否合法有效，亦不属于行政案件的受案范围，尚需当事人通过另行起诉的方式才能予以确认。2.一审判决适用法律正确，符合法定程序。福鼎市人民政府收到上诉人的林XX地权属争议处理申请后，依法进行审查，通过调取鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，认为上诉人申请处理的山场权属清楚，并无争议，并于2016年10月19日依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定，依法作出《不予受理决定书》，符合法定程序，适用法律、法规正确。综上，福鼎市人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人宁德市人民政府答辩称：宁德市人民政府按照法定程序依法受理上诉人的行政复议申请，并经审查后依法于2017年2月21日作出宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》，维持福鼎市人民政府于2016年10月16日作出的《不予受理决定书》。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，2016年8月22日上诉人夏XX等九人向被上诉人福鼎市人民政府提出林XX地权属争议处理申请。福鼎市人民政府于2016年10月19日依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定作出《不予受理决定书》，决定不予受理，但未提供相关法律、法规予以证明本案林XX地权属争议处理申请有《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定的法律、法规规定的其他不予受理的情形。因此，福鼎市人民政府于2016年10月19日作出的《不予受理决定书》缺乏法律、法规依据，属于适用法律、法规错误，应予撤销。被上诉人宁德市人民政府作出的宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》应一并予以撤销。上诉人夏XX等九人的上诉请求成立，予以支持。被上诉人福鼎市人民政府、宁德市人民政府的答辩意见不能成立，不予采纳。原判决适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销宁德市中级人民法院（2017）闽09行初56号行政判决； 二、撤销福鼎市人民政府于2016年10月19日作出的《不予受理决定书》； 三、撤销宁德市人民政府于2017年2月21日作出的宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》； 四、责令福鼎市人民政府依法受理夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX等九人提出的林XX地权属争议处理申请。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人福鼎市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审　判　长　　林XX 审　判　员　　张XX 代理审判员　　周XX 书　记　员　　吴XX 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《福建省林XX地权属争议处理条例》 第二十条林XX地权属争议处理申请符合下列条件的，应当予以受理： （一）申请人与争议的林XX地有利害关系的； （二）调处对象、调处请求明确的； （三）有权属凭证和事实依据的。 林XX地权属争议处理申请有下列情形之一的，不予受理： （一）已经当事人所在地人民政府或者共同的上一级地方人民政府依法调解并达成协议或者依法作出处理决定的； （二）人民法院已经就有关林XX地权属争议作出判决、裁定的； （三）属于林XX地流转过程中发生的承包经营权、处置权、收益权等纠纷的； （四）属于民事侵权行为的； （五）无法提供林XX地权属凭证的； （六）法律、法规规定的其他情形。
法定代表人郭XX，市长。
委托诉讼代理人李XX，宁德市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人李XX，福建XX律师。
原审第三人夏XX，男，1965年5月21日出生，汉族，住福建省福鼎市。
原审第三人夏XX，男，1968年5月21日出生，汉族，住福建省福鼎市。
原审第三人夏XX，女，1970年6月12日出生，汉族，住福建省福鼎市。
原审第三人夏XX，女，1972年12月12日出生，汉族，住福建省福鼎市。
上诉人夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX因诉被上诉人福鼎市人民政府、宁德市人民政府及原审第三人夏XX、夏XX、夏XX、夏XX林XX地权属争议一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原福鼎县人民政府于1982年10月20日作出鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，林权单位为夏XX，山权单位玉塘下街队。该林权证包含坐落于福鼎市××××村土名“鸭母路”的二片山场，其中一片面积为0.3亩，另一片面积为0.2亩。夏XX（1984年10月27日去世）与妻子许XX（2015年11月4日去世）育有5个女儿1个儿子，其中5个女儿夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX；1个儿子夏XX（2004年4月20日去世，其妻为高XX）；夏XX与高XX育有子女三个，即夏XX、夏X、夏XX。
2010年3月31日，高XX与夏XX（第三人夏XX等4人父亲，已故）签订《调解书》，约定：1．鸭仔路大岗山路上林地归夏XX为业；2．鸭仔路路下小岗仔几株松木、林地归夏XX；3．鸭仔路大岗山路下林地归高XX为业。该《调解书》由玉塘村委会调解委员会盖章及村干部签字证明。
2016年8月22日，原告夏XX等九人向福鼎市人民政府提交了《林XX地权属争议调处申请书》，认为夏XX在高XX及其他申请人不知情情况下签订《调解书》，将二片“鸭母路”山场划归夏XX所有，是不能成立的，请求福鼎市人民政府确认争议山场的林地使用权、林木所有权归其所有。该调处申请书中载明的权属争议申请人夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX的住址为桐城街道办事处，申请人夏XX、夏XX的住址为山前街道办事处，被申请人夏XX、夏XX、夏XX的住址为桐城街道办事处，被申请人夏XX的住址为桐山街道办事处。
福鼎市人民政府收到该调处申请后，认为争议山场于1982年已颁发鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，权属清晰，并无争议。原告与第三人之间因《调解书》而产生的纠纷，属于合同纠纷范畴。2016年10月19日，福鼎市人民政府依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项的规定，作出《不予受理决定书》，对原告夏XX等九人提出的林XX地权属争议调处申请，决定不予受理。原告夏XX等九人不服，向宁德市人民政府申请行政复议。宁德市人民政府于2017年2月21日作出宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》，维持福鼎市人民政府于2016年10月19日作出的《不予受理决定书》。原告夏XX等九人不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，原告夏XX等九人与第三人夏XX等四人分属不同的行政区域，其户籍分别为桐城办事处及桐山办事处、山前办事处，根据《福建省林XX地权属争议处理条例》第十九条第二款的规定，“县级行政区域内发生的单位之间、单位与个人之间，以及跨乡（镇）发生的个人之间的林XX地权属争议，由林XX地所在地县级人民政府依法处理”，原告与第三人之间的林XX地权属争议应由县级人民政府处理，且原告提交的《林XX地权属争议调处申请书》的呈送单位亦为福鼎市人民政府，故被告福鼎市人民政府处理原告等九人提出的调处申请，符合法律规定。本案讼争山场于1982年已由鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》确权，原告夏XX等九人主张其与第三人因《调解书》而对讼争山场存在争议，但原告夏XX等九人自身对《调解书》的效力亦无法确认。如《调解书》合法有效，因《调解书》对讼争山场的权属进行了变更约定，应依照《福鼎县人民政府林权证》和《调解书》进行再确权；如《调解书》无效，因《福鼎县人民政府林权证》已对讼争山场进行确权，则不存在权属争议。故本案讼争山场是否存在争议，应以《调解书》是否合法有效为前提。因《调解书》是否合法有效，属合同纠纷范畴，行政机关无权对此予以确认，故被告福鼎市人民政府依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项的规定，对原告夏XX等九人的确权申请不予受理，并无不当。综上，被告福鼎市人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持；被告宁德市人民政府依照原告夏XX等九人的申请作出的宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，应予维持。第三人夏XX等四人经传票传唤，无正当理由拒不到庭，依法缺席审理和判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX等九人的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX等九人负担。
夏XX等九人不服，向本院提起上诉称：1.上诉人向被上诉人福鼎市人民政府提出的林XX地权属争议处理申请符合《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第一款规定，福鼎市人民政府应当予以受理。而福鼎市人民政府依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定，即“法律、法规规定的其他情形”，对上诉人的申请不予受理，但又未指明是什么法律、法规规定的哪种情形，显然属于适用法律、法规错误。2.被上诉人福鼎市人民政府认为争议山场已经于1982年由原福鼎县人民政府颁发了鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》予以确认权属，只是由于该争议林地承包经营权继承人之一的高XX与夏XX通过调解形式对争议山场林地使用权及林木所有权进行约定导致双方纠纷，属于合同纠纷范畴，该理由是不能成立的。本案原审第三人主张争议山场归其所有并使用，归根结底属于林XX地权属纠纷，而非合同纠纷。不管人民政府是否颁发了林权证，只要林XX地产生权属纠纷，依法应由人民政府受理并作出决定，林权证与协议书均是案件处理的证据，人民政府可以根据各方的证据作出纠纷山场归属的决定。3.一审法院认为：“如《调解书》合法有效，因《调解书》对诉争山场的权属进行了变更约定，应依照《福鼎县人民政府林权证》和《调解书》进行再确权；如《调解书》无效，因《福鼎县人民政府林权证》已对诉争山场进行确权，则不存在权属争议。”这是属于林XX地权属争议处理申请受理后的实体审查问题，而不是是否应予受理的问题。综上，一审判决背离事实，违反法律规定，请求予以撤销，并改判被上诉人福鼎市人民政府受理上诉人与原审第三人之间的林XX地权属争议处理申请。
被上诉人福鼎市人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据充分，并不存在上诉人所称的林XX地权属争议的事实。上诉人申请调处的坐落于福鼎市××××村土名为“鸭母路”二片山场已于1982年10月20日颁发了鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，该林权单位为夏XX，山权单位为玉塘下街队。上诉人主张存在权属争议的依据为一份调解书，该调解书是2010年3月31日案涉林地承包经营权继承人之一的高XX与夏XX在福鼎市××××村委会调解委员会调解下达成的。该调解书虽然就“鸭母路”山场林地纠纷作出了约定，但该约定仅仅是当事人之间自行达成的一种民事行为，与福鼎市人民政府无关，不属于行政权的行为，并不能成为主张林地权属的凭证。而且该调解书是否合法有效，亦不属于行政案件的受案范围，尚需当事人通过另行起诉的方式才能予以确认。2.一审判决适用法律正确，符合法定程序。福鼎市人民政府收到上诉人的林XX地权属争议处理申请后，依法进行审查，通过调取鼎政林字NO.XXX《福鼎县人民政府林权证》，认为上诉人申请处理的山场权属清楚，并无争议，并于2016年10月19日依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定，依法作出《不予受理决定书》，符合法定程序，适用法律、法规正确。综上，福鼎市人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人宁德市人民政府答辩称：宁德市人民政府按照法定程序依法受理上诉人的行政复议申请，并经审查后依法于2017年2月21日作出宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》，维持福鼎市人民政府于2016年10月16日作出的《不予受理决定书》。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，2016年8月22日上诉人夏XX等九人向被上诉人福鼎市人民政府提出林XX地权属争议处理申请。福鼎市人民政府于2016年10月19日依据《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定作出《不予受理决定书》，决定不予受理，但未提供相关法律、法规予以证明本案林XX地权属争议处理申请有《福建省林XX地权属争议处理条例》第二十条第二款第（六）项规定的法律、法规规定的其他不予受理的情形。因此，福鼎市人民政府于2016年10月19日作出的《不予受理决定书》缺乏法律、法规依据，属于适用法律、法规错误，应予撤销。被上诉人宁德市人民政府作出的宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》应一并予以撤销。上诉人夏XX等九人的上诉请求成立，予以支持。被上诉人福鼎市人民政府、宁德市人民政府的答辩意见不能成立，不予采纳。原判决适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销宁德市中级人民法院（2017）闽09行初56号行政判决；
二、撤销福鼎市人民政府于2016年10月19日作出的《不予受理决定书》；
三、撤销宁德市人民政府于2017年2月21日作出的宁政行复〔2016〕第116号《行政复议决定书》；
四、责令福鼎市人民政府依法受理夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、夏XX、高XX、夏XX、夏X、夏XX等九人提出的林XX地权属争议处理申请。
本案一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人福鼎市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　林XX
审　判　员　　张XX
代理审判员　　周晓芳
二〇一八年五月二十八日
书　记　员　　吴XX
附：本案所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《福建省林XX地权属争议处理条例》
第二十条林XX地权属争议处理申请符合下列条件的，应当予以受理：
（一）申请人与争议的林XX地有利害关系的；
（二）调处对象、调处请求明确的；
（三）有权属凭证和事实依据的。
林XX地权属争议处理申请有下列情形之一的，不予受理：
（一）已经当事人所在地人民政府或者共同的上一级地方人民政府依法调解并达成协议或者依法作出处理决定的；
（二）人民法院已经就有关林XX地权属争议作出判决、裁定的；
（三）属于林XX地流转过程中发生的承包经营权、处置权、收益权等纠纷的；
（四）属于民事侵权行为的；
（五）无法提供林XX地权属凭证的；
（六）法律、法规规定的其他情形。