原告与某市综合行政执法局不履行法定职责纠纷

江苏省泰州市海陵区人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）苏1202行初227号

原告时龙，性别××年××月××日生，××族。

被告兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰XX。

法定代表人孙XX，局长。

出庭负责人王XX，副局长。

委托代理人毛XX（特别授权），江苏XX律师。

委托代理人杨XX（特别授权），江苏XX律师。

原告时龙诉被告兴化市综合行政执法局要求履行法定职责一案，于2020年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月14日立案后，于2020年9月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告时龙、被告兴化市综合行政执法局的出庭负责人王XX及诉讼代理人毛XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告时龙诉称，原告基于XX花园小区XX号楼103、104住户违建，严重影响居民生活的行为，曾于2020年7月1日向兴化市综合行政执法局、兴化市违法建设防治工作领导小组办公室等进行投诉举报，但被告存在行政不作为的情形。被告在接到原告投诉之日起60日内仍对在绿化上面建筑水泥地面未进行处理、对车库过道私自砌墙、拓宽住宅窗户等违法建筑行为未进行处理。现提起诉讼，请求确认被告行政不作为的行为违法，并责令限期履行。

被告兴化市综合行政执法局辩称，原告并未就涉案事项向被告提出过诉求，也未有其他机关、部门将涉案事项交由被告查处、办理。根据原告起诉时提交的证据，涉案事项已由兴化市违法建设防治工作领导小组办公室交由开发区（临城街道）防违办调查、处置，兴化市经济开发区管理委员会亦已作出处理意见书。兴化市经济开发区管理委员会城管中队与被告也无行政隶属关系。综上，涉案事项已由相关部门调查、处置，被告不存在不履行法定职责的情形，并非适格被告，请求依法驳回原告的起诉。

经审理查明，原告于2020年7月1日下午至兴化市综合行政执法局所在地××楼办公室递交违建举报材料，认为XX花园小区XX号楼103住户违建现象严重，违建严重影响居民生活。2018年曾电话向开发区城管和春江花园物业办反映违建行为，2018年4月小区物业办作出整改通知书，但开发区城管行政不作为，未进行强制拆除违建等工作。2020年6月该户又存在新的违法建筑行为，2020年6月30日小区物业办再次发送违章通知书。现原告再次进行投诉举报。2020年7月1日兴化市违法建设防治工作领导小组办公室向开发区（临城街道）防违办作出交办通知书（兴防违交办[2020]5号），称接群众举报，反映贵办违建治理责任辖区XX花园XX号楼103室业主存在违法建设行为，请贵办重视，迅速介入调查、处置，并于7月4日前将调查情况及处置情况以书面形式反馈至市防违办。2020年7月29日江苏省兴化经济开发区管理委员会向原告作出《关于时龙的处理意见书》，称您于2020年7月1日反映春江花园XX号楼103住户，违章建筑严重，严重影响居民生活的问题，我们于2020年7月13日受理，并发出受理告知书。经调查：你所反映的问题，我区高度重视，要求区分管领导调查了解此事。经现场查看，开发商在出售春江花园楼盘时出样的样板房就含有阳光房，物业公司已出具相关证明，1楼入住的业主都根据样板房样式搭建了阳光房。目前，我区城管中队已经联合市城管局对该类阳光房及破坏绿化、破墙搭楼梯等历史形成的违建问题进行了入户调查并将按相关法律程序进行处置。现原告诉至法院，请求确认被告行政不作为的行为违法，并责令限期履行。

本院认为，关于履行法定职责之诉，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关不作为就可以提起不作为之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：一是向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。二是他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。三是向有管辖权的行政机关提出。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。四是申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。五是行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的法定权利和合法利益。在原告合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。

行政不作为诉讼需要当事人事先向行政机关提出请求，即当事人的起诉应当基于其提出申请的事实。关于提出申请的事实，根据原告提供的证据，即为2020年7月1日的举报，且由兴化市违法建设防治工作领导小组办公室接收，而非本案被告。故本案原告提供的证据，不能证明其向被告提出申请的事实。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第二项的规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……被诉行政行为或者不作为存在的材料。故原告的起诉不符合法定条件。另外，根据庭审中查明的事实，原告向多部门进行了举报，相关职能部门已对原告举报的建设行为进行了查处，并向原告进行了答复，原告在本案中继续主张要求被告履行法定职责，不符合诉的利益。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》中的“利害关系”应当包含四个方面的含义，即存在一项法律规范赋予和保护的权利或利益；该权利或利益归属于原告个人；该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。虽然相邻权受损属于行政诉讼原告适格情形之一，但该条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼，而不能理解为只要涉及相邻权，权利人即可对任何行政行为提起司法救济。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好符合行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人才具有原告主体资格。故法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。

投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。关于投诉，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项启动行政权，其规范目的显然在于保障投诉人自身的合法权益。如果行政机关启动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果行政机关对于投诉人的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉人可以依法提起履行职责之诉。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。关于举报，举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反法律规范等行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，以及后续执行行为等，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，原告与案外人均系业主。案外人进行违法搭建，原告以个人名义举报，相关职能部门已进行了查处。根据庭审查明的事实，涉案搭建的具体位置与原告居住房屋之间并未相毗邻，该房屋搭建本身对原告个人XX、XX、XX等相邻权益并无直接影响。故原告的主张涉及建筑物区分所有共有权和共同利益保护问题，原告作为业主个人专有部分所有权的XX、XX、XX等相邻权益并没有被实质侵害的情况下，以公共XX权、居住安全等共有权和共同利益受影响为由提起本案诉讼，与行政机关的行政行为不具有法律上利害关系，不具备原告主体资格。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回原告时龙的起诉。

本案不需要交纳案件受理费，已预收50元，待本裁定生效后，退还给原告。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。

审　判　长　　王　玮

人民陪审员　　王凤林

人民陪审员　　梅红卫

二〇二〇年十一月三十日

法官　助理　　周XX

书　记　员　　窦XX