(2013)粤高法行终字第48号

上诉人（原审原告）：珠海市金湾区XX草堂经济合作社。地址：珠海市金湾区XX。

负责人：吴XX。

委托代理人：陈XX。广东XX律师。

委托代理人：黄红芳。广东XX实习律师。

被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区人民政府。

法定代表人：杜X。区长。

委托代理人：王XX。珠海市金湾区司法局工作人员。

委托代理人：刘XX。珠海市金湾区林业局工作人员。

原审第三人：珠海市金湾区XX中XX一经济合作社。地址：珠海市金湾区XX中XX一。

负责人：黄XX。

委托代理人：梁XX。

原审第三人：珠海市金湾区XX中XX二经济合作社。地址：珠海市金湾区XX中XX二。

负责人：黄XX。

委托代理人：梁XX。

委托代理人：黄XX。

原审第三人：珠海市金湾区XX金海岸黄绿背经济合作社。地址：珠海市金湾区XX。

负责人：何XX。

委托代理人：梁XX。

上诉人珠海市金湾区XX草堂经济合作社（以下简称草堂经济合作社）因与被上诉人珠海市金湾区人民政府山林确权处理决定行政纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2012）珠中法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

本院查明：本案争议林地为石湾山一带，包括沙XX、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁刀咀山一部分，面积约3千多亩。草堂经济合作社曾于2004年、2005年和2007年向原珠海市金湾区农业局提出争议林地的权利主张和确权申请。2010年，珠海市金湾区XX中XX一经济合作社（以下简称圣堂一经济合作社）、珠海市金湾区XX中XX二经济合作社（以下简称圣堂二经济合作社）和珠海市金湾区XX金海岸黄绿背经济合作社（以下简称黄绿背经济合作社）三方达成协议，约定三方共同拥有争议林地的权属。

2011年8月25日，草堂经济合作社，圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社就争议林地的权属争议向珠海市金湾区人民政府申请调处。草堂经济合作社向珠海市金湾区人民政府提供了1981年的№XXX《珠海市人民政府山林权证》，该证记载的单位：草堂队；地点：草堂后山、南XX、花山、防护林；面积：5100亩，其中有林地1400亩；四至范围中的草堂花山四至为“长命岭至牛扶”。草堂经济合作社主张该证记载的草堂花山“长命岭至牛扶”地名为现争议林地一带。并同时提供有若干草堂经济合作社村民签名和盖章的证明书。圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社提供了22份1981年的《珠海市人民政府社员自留山证》，该证记载的持证人为六背村村民，地点为石湾山等，并记载有四至，面积合计约2640亩。并同时提供黄绿背队各户承包土地情况表；原珠海市香洲区XX与黄绿背经济合作社于1988年10月13日就石湾一带300亩荒山合作造林签订的《合作造林合同书》；黄绿背经济合作社与黄XX于1988年10月13日就石湾东XX一带300亩荒山的造林和管护签订的《承包荒山合同书》；原珠海市三灶管理XX与黄绿背经济合作社于1989年12月29日就征用300亩石湾林地签订的《征地协议书》；珠海市三灶管理XX与圣堂一经济合作社于1993年就支付沙XX、尖峰顶山、大浪山、鹤山共1814.3亩林地青苗补偿费签订的《征地协议书》；原珠海市三灶管理XX与圣堂二经济合作社、圣堂一经济合作社于1996年就科学家新村项目建设征用石湾山116.25亩山坡地签订的《征地协议书》；原珠海市规划国土局西区分局与黄绿背经济合作社于1999年9月14日就征用石湾山2.6亩山地为取土场签订的《瓷砂取土场协议书》；原珠海市三灶管理XX与黄绿背经济合作社于2002年2月21日就征用尖峰顶村民宗庙签订的《征地协议书》；圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社于2002年7月2日就珠海市生化制药厂后山取土补偿费问题签订的《协议书》。

2011年10月20日，金湾区人民政府组织争议双方对争议林地进行实地调查取证和调处，因争议双方未达成调解协议，金湾区人民政府于2011年12月31日作出珠金行处〔2011〕第1号《林地林木权属处理决定书》，认为申请人一（圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社，下同）提供的22本《自留山证》证明了黄绿背经济合作社拥有石湾山2640亩林地林木的权属，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第四款，此证据是处理林权争议的依据。黄绿背经济合作社将石湾山240O亩林地承包给农户经营、1988年2月签订的石湾山造林合同(面积300亩)、6份征地协议(证明申请人一获得石湾山林地的征地补偿款，涉及林地包括沙XX、尖峰顶山、大浪山、鹤山等，面积共2535.15亩)，均是其对争议林地经营管理的证据，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条第二款，以上证据可作为处理林权争议的参考依据。1981年珠海市政府颁发给草堂经济合作社的山林权证，标示面积5100亩，范围包括草堂后山、草堂南面山、草堂花山和草堂沙栏防护林四部分。其中草堂后山和草堂南面山四至范围清楚，已经在2004年颁发了林权证；草堂沙栏防护林已被征用为吉林大学用地，不在争议范围内。至于草堂花山，1981年林权证描述四至范围为：“长命岭至牛扶”，“长命岭”和“牛扶”是当时的地名，现在已无法考证其具体位置，而且草堂经济合作社至今也不能确定“长命岭”、“牛扶”的位置。草堂经济合作社无证据证明草堂花山就是在争议林地范围内。草堂经济合作社认为其2004年所领林权证面积与1981年林权证记载的面积不一致，缺少的部分应延伸至本案争议林地范围，但这一理由缺乏事实支撑，草堂经济合作社提供的证据材料不能证明其拥有石湾一带争议林地的权属。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条、第九条、第十二条、第十三条、第二十七条的规定，决定石湾一带争议林地包括沙XX、尖峰顶山(含紫竹山)、大浪山、鹤山和铁头咀山林地的所有权和使用权、林木的所有权和使用权归申请人一的三方共同所有，四至范围：东至铁头咀山脚，南以观音山山顶沿东北方向经牛王殿山顶、大浪山山顶的山脊分水为界，西以黄绿背山和泥湾山山脊分水为界，北至山脚(详见附图)。草堂经济合作社不服该处理决定向珠海市人民政府申请行政复议。珠海市人民政府于2012年4月20日作出珠府行复[2012]10号行政复议决定，维持金湾区人民政府作出的珠金行处〔2011〕第1号《林地林木权属处理决定书》。草堂经济合作社于2012年5月21日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销金湾区人民政府的珠金行处〔2011〕第1号《林地林木权属处理决定书》。

另查明：自1993年起，黄绿背经济合作社与圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社之间就石湾一带林地权属的归属发生争议，珠海市、珠海市金湾区、珠海市金湾区XX三级政府为此进行多次调解。

原审法院认为：金湾区人民政府具有处理本案林地所有权争议的法定职权。该法定职权来源于《中华人民共和国森林法》第十七条第一款关于“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定。

金湾区人民政府于2011年12月31日作出《林地林木权属处理决定书》（珠金行处〔2011〕第1号）的事实基本清楚，适用法律正确。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；……”第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业‘三定’时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件……”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”从以上规定可见，主管部门在处理相关争议时，除林权证外，还应当考虑包括社员自留山证和能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。本案中，对于所涉石湾一带争议林地权属，黄绿背经济合作社拥有珠海市人民政府1981年核发的多份社员自留山证、合作造林合同、承包合同、征地协议书等多份证据，证实本案所涉争议林地由圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社长期实际种养、经营、管理，并于2010年约定三方共同拥有涉案山林土地。因此，金湾区人民政府经过调处，将本案所涉争议山林土地确定为圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社共同拥有，并无不当。

原告草堂经济合作社提出其1981年林权证中记载的草堂花山（长命岭至牛扶）即为石湾一带争议林地，但长命岭及牛扶为当时的地名，林权证上没有四至范围，具体位置现已无法考证，原告草堂经济合作社的上述主张除有本村村民出具的证言外，没有其他证据佐证，不予采信。原告草堂经济合作社还提出其现有林地面积小于1981年林权证记载的面积，对此，原审法院认为，其现有林地面积与1981年林权证确定的权属面积有出入，不能直接证明草堂花山就在本案争议林地范围内。至于原告草堂经济合作社提出的争议红线图周边已征土地面积与圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社持有的证据记载的面积重叠的问题，即使圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社实际经营面积与已征土地有存在面积重叠，但除去重叠面积外，其余均位于本案争议范围内，也应认定为是本案争议土地实际经营的证据，故已征土地面积与圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社持有的证据记载的面积重叠并不能直接证明金湾区人民政府处理决定错误。金湾区人民政府以原告草堂经济合作社提供的证据不足，否定其对争议林地确定的所有权，并无不当。

珠海市金湾区人民政府于2011年12月31日作出的《林地林木权属处理决定书》（珠金行处〔2011〕第1号）的行政程序合法。珠海市金湾区人民政府根据查明的事实，依据《中华人民共和国森林法》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的有关规定，对原告草堂经济合作社与圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社之间的林权争议进行调解，并组织了实地调查，程序合法。原告草堂经济合作社认为金湾区人民政府在处理林权争议时，未组织各方就证据进行听证质证，违背了处理林地林木权属争议的正常程序。对此，原审法院认为，现有山林土地权属纠纷处理法律规定并未要求主管部门在处理纠纷时必须组织各方就证据进行质证，金湾区人民政府作出被诉处理决定之前，区、镇两级政府已进行多次调解，调解会上各方已对其他方的证据充分发表了意见，实质上达到了对证据质证的效果。因此，原告草堂经济合作社认为金湾区人民政府处理程序违法的诉讼主张，不予支持。

综上，金湾区人民政府作出的《林地林木权属处理决定书》（珠金行处〔2011〕第1号），认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告珠海市金湾区XX草堂经济合作社的诉讼请求。

草堂经济合作社不服一审判决向本院提起上诉称：1.草堂经济合作社的林权证是1981年由珠海市人民政府颁发的，根据该林权证草堂经济合作社应该拥有5100亩的林地权属，但现在仅有3856.5亩，缺少的1243.5亩正是在现在争议的林地面积中，原审法院以该林权证上的地址不详为由，判决维持被诉处理决定是错误的。2.圣堂一等经济合作社是没有争议林地的林权证,而草堂经济合作社有林权证，在没有林权证的情况下，圣堂一等经济合作社的村民自留山证是假的，退一步说，即使自留山证在能够查实的情况下，自留山证上的面积与其他证据证明的面积也是重叠的，所以，该证只可以证明争议林地北部约2800亩左右的面积，而不能证明争议林地全部属于圣堂一经济合作社等所有，故原审判决维持被诉处理决定没有事实根据。综上所述，被诉处理决定及原审判决事实不清，请求二审法院撤销原审判决及被诉处理决定。

被上诉人珠海市金湾区人民政府答辩称：由于测量手段的变化及不同时期的统计方式差异，以往的林权面积计算出现误差是正常的，不能以过去的历史证件面积推算现行的面积。因此，金湾区人民政府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的有关规定，依据证据和实际情况，按现行标准实际测算面积，确认涉案林地权属，符合法律法规规定。其次，金湾区人民政府在作出行政决定的过程中，充分听取了争议各方意见，收集了大量证据，进行了实地调查，本着公平公正解决林权争议的态度依法做出了行政决定。而草堂经济合作社一直强调面积数字上的差异，却忽略了法律关于按照实际经营确认土地权属的规定。综上，被诉处理决定证据充分，原审判决事实清楚，请求二审法院予以维持。

原审第三人圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社答辩称：1.草堂经济合作社认为其现在的林地面积比81年的山林权证上记载的面积少,这是属于受当时技术条件限制产生的误差，81年的山林权证主要是按四至范围来确认界限范围，具体面积并不是经过精确测量得来，与现今的测量技术测量，面积出现误差是正常的。2.关于涉案林权证及自留山证的问题，市政府、区政府作了调查、核实，草堂经济合作社称我方没有争议林地林权证，其自留山证因此属于假的说法，没有事实根据。综上，被诉处理决定及原审判决事实清楚，合法有据，请求二审法院予以维持。

本院认为：本案争议的林地为石湾山一带，包括沙XX、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁刀咀山等。圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社提供了《社员自留山证》、合作造林合同、承包合同、征地协议书等证据，被诉处理决定认为其对争议林地有权属凭据和经营管理事实无不当；草堂经济合作社提供了№XXX《珠海市人民政府山林权证》，金湾区人民政府认定该证记载的草堂花山“长命岭至牛扶”为当时的地名，现在已无法考证其具体位置，无证据证明在争议林地范围内。但是，本案金湾区人民政府未提供其已对草堂经济合作社《山林权证》中，关于草堂花山的“长命岭”、“牛扶”地名是否存在进行调查的证据，不符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十五条第一款“对当事人提供的材料，人民政府林权争议调处机构应当进行调查、核实。”的规定。由于林权证是处理林权争议的依据，在草堂经济合作社《山林权证》记载的草堂花山四至地名未查清前，金湾区人民政府以草堂经济合作社无证据证明其《山林权证》记载的草堂花山在争议林地范围内为由，作出珠金行处〔2011〕第1号《林地林木权属处理决定书》，属于事实不清，原审判决维持该处理决定不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：

一、撤销珠海市中级人民法院（2012）珠中法行初字第24号行政判决；

二、撤销珠海市金湾区人民政府作出的珠金行处〔2011〕第1号《林地林木权属处理决定书》；

三、本案由珠海市金湾区人民政府重新作出处理决定。

本案一、二审案件受理费各50元，由金湾区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审  判  长    刘XX

审  判  员    朱小华

审  判  员    王XX

本件与原本核对无异

书  记  员    杨  玲