柳州市柳北区XX、陈X房屋征收补偿二审行政判决书

上诉人（一审原告）陈X，女，1953年8月22日生，汉族，住柳州市柳北区。

委托代理人韦维，XXX律师。

被上诉人（一审被告）柳州市柳北区XX，住所地:柳州市柳北区XX。

法定代表人左X，区长。

委托代理人马XX，柳州市柳北区征地拆迁办副主任。

委托代理人潘XX，XXX律师。

上诉人陈X因与被上诉人柳州市柳北区XX（以下简称柳北区政府）房屋征收补偿一案，不服柳州市中级人民法院（2016）桂02行初230号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭，于2018年6月13日公开开庭审理了本案。

上诉人陈X的委托代理人韦维，被上诉人柳北区政府的委托代理人潘XX到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

柳州市中级人民法院一审查明:2012年7月2日，陈X与柳州市房产管理局柳北管理所签订《柳州市直管公有住房租赁合同》，由其承租柳州市柳北区XX8-2号公有房屋，面积53.35平方米，租期2年。

因柳州市胜利小学项目建设的需要，柳北区政府决定征收胜利小区二村共计十一栋房屋及附属物，陈X承租的房屋在征收范围内。

2013年7月1日，柳北区政府作出柳北征决字（2013）2号《房屋征收决定公告》和《“柳州市胜利小学项目”国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）并于同日将《房屋征收决定》在柳州日报上予以公告，《补偿方案》第三条明确征收主体为柳北区政府，征收部门为柳北区住房和城乡建设局，征收实施单位为柳州市柳北区房屋征收与补偿办公室（以下简称柳北区征补办），第六条第（二）项规定对国有直管公房的征收补偿参照《柳州市改制企业职工危旧房集中区改造工作领导小组办公室协调会会议纪要》（柳建纪要字﹝2010﹞11号）（以下简称《11号纪要》）执行。

《11号纪要》规定，国有直管公房的承租人未参加过房改的，可以以优惠价格享受产权安置的权利。

陈X符合《11号纪要》规定的国有直管公房的承租人身份，柳北区政府亦认可其享有按照《11号纪要》的规定以优惠价格进行产权安置的权利。

2013年7月2日，柳北区征补办作出《“柳州市胜利小学项目”国有直管公房征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），对关于国有直管公房承租人如何进行产权安置的问题，《安置方案》在符合《11号纪要》和《补偿方案》的基础上进行了细化规定，其中第三条第七款规定:“直管公房承租户在正式通知签约前未按安置方法缴纳购房款和在本项目规定的签约期限内未完成签约的，视为自动放弃选择申请产权安置的权利，不再享受特殊房改政策，一律视为公房安置，安置房由柳州市房产管理局选定并安置”。

另查明，2013年7月4日，柳北区征补办将《房屋征收决定公告》、《补偿方案》、《安置方案》一并送达给陈X，其丈夫邓XX为签收。

2013年9月23日，柳北区征补办将《“柳州市胜利小学项目”国有土地上房屋征收正式签约通知》送达给了陈X本人，告知其最迟应于2013年11月26日前签订征收补偿协议。

2013年10月8日，陈X按照《安置方案》的规定，将其所承租53.35面积公租房的1.2倍共计64.02平方米，以每平方米768元的价格共计49167.37元存入柳北区征补办开设的银行账户（面积超过部分房款按照《安置方案》另行计算）。

2013年10月25日，柳北区征补办将《柳州市胜利小学项目安置房选房通知》和《柳州市胜利小学项目安置房阳光签约选房实施方案》送达给陈X本人，告知其应于2013年10月27日抽签选房。

因对房屋的房型、朝向等不满意，陈X未在签约期限内签订征收补偿协议。

因陈X拒绝腾空其所承租的柳北区XX21栋8-2号公有房屋，影响柳州市胜利小学项目建设的进行，柳州市房产管理局柳北管理所向柳北区人民法院提起民事诉讼，请求解除其与陈X2012年7月2日签订的《柳州市直管公有住房租赁合同》、返还房屋。

柳州市房产管理局柳北管理所起诉时一并申请先予执行，要求陈X立即搬离房屋。

2014年5月20日，柳北区人民法院作出（2014）北民二初字第52号民事裁定，支持柳州市房产管理局柳北管理所的先予执行申请。

2014年11月17日，柳北区人民法院作出（2014）北民二初字第52号民事判决，支持了柳州市房产管理局柳北管理所的诉讼请求，该判决已经发生法律效力。

还查明，2014年11—12月间，经协商，柳北区政府又给予了陈X产权安置选房补签的机会，但其并没有自行选房并签约，选房者、签约者均非陈X本人，而是其丈夫邓X。

邓X选中一套98平方米的房屋并与柳北区征补办签订《征收安置协议》后，柳北区征补办告知其应当提交陈X授权其选房签约的委托书，签约方为有效，但陈X夫妇一直未提交，柳北区征补办认为《征收安置协议》的签约者不是直管公房承租人即陈X本人，签约无效。

2014年12月24日，经申请，柳北区人民法院强制执行（2014）北民一初字第52号生效民事判决，将陈X户强制搬迁至中房XX六区2栋22—3号安置房内。

陈X欲与柳北区政府就产权安置事宜进行协商，被拒绝。

2015年7月31日，柳北区征补办作出《通知》并送达给陈X，告知其因未在《安置方案》规定的签约期限内签约，视为自动放弃选择申请产权安置的权利，不再享受特殊房改政策，一律视为公房安置并决定退回其于2013年10月8日缴纳的特殊购房款以及同期银行利息，由陈X自行到柳北区征补办领取。

陈X不服，向法院提起行政诉讼，请求:1.确认柳北区征补办2013年7月9日制定的《安置方案》中“符合以上安置方法1-4的直管公房承租户在正式通知签约前未按安置方法缴纳购房款和在本项目规定的签约期限内未完成签约的，视为自动放弃选择申请产权安置的权利，不再享受特殊房改政策，一律视为公房安置”的规定违法；2.撤销柳北区征补办2015年7月31日对陈X作出的《通知》；3.判令柳北区政府和柳北区征补办于判决生效之日起10日内对陈X依法重新作出房屋征收补偿的行政行为，执行《补偿方案》第九条的规定，为其提供胜利小区9号中房XX一区、六区、九区的产权调换安置房源供其选择，并依法与其签订书面产权置换的房屋征收补偿协议。

柳州市中级人民法院一审审理认为:一、关于柳北区征补办制定的《安置方案》第三条第七款所涉内容的合法性问题。

《安置方案》第三条第七款的规定对推动“柳州市胜利小学项目”按期、顺利建设完成具有积极意义，承载着重大社会公共利益，该规定是对柳北区政府《补偿方案》如何具体实施进行的细化和补充规定，既没有违反法律，也没有在柳北区政府《补偿方案》之外另行对直管公房承租户违法设定义务。

从本案查明的事实看，柳北区政府也并未假借《安置方案》在产权安置补偿协议签订期限内故意对直管公房承租户设置签订协议的障碍、从而将不能签订协议的责任转嫁给直管公房承租户。

因此，陈X诉请确认《安置方案》第三条第七款所涉内容违法，不予支持。

二、关于陈X诉请判决撤销柳北区征补办2015年7月31日作出的《通知》的问题。

根据柳北区政府的《补偿方案》的规定，陈X作为直管公房承租人，具有选择产权安置补偿的资格，柳北区征补办作出的《通知》，对陈X选择产权安置的权利具有实质影响，因此，该《通知》属于行政行为，具有可诉性，陈X具有提起行政诉讼的资格。

因柳北区征补办作出该《通知》时并未告知陈X诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条的规定，应当适用该条规定的两年起诉期限，陈X于2016年8月26日提起行政诉讼，没有超过法定期限。

本案中，柳北区政府对陈X的补偿安置并非典型意义上的征收补偿，而是对改制企业职工的一种特殊房改政策，具有明显的单方授益性，受益方并不享有变更权。

陈X作为直管公房承租户，并非被征收房屋的所有权人，本无征收补偿资格，但柳北区政府给予了陈X选择产权安置补偿的权利，这是给予其特殊优惠政策，只要陈X按照规定在签约期限内选房签约，就可以顺利实现该优惠政策赋予其的产权安置权利。

但陈X却对附有时限的优惠漠不关心，既未在规定的签约期限签约，在签约期限届满后又给予补签机会的情况下，也不去面签而是委托其丈夫签约，而且在只要提交授权其丈夫签约的委托书柳北区政府即认可签约有效的情况下，陈X也未提交授权委托书，责任应由其自负。

故对陈X诉请撤销柳北区征补办2015年7月31日作出的《通知》，不予支持。

关于陈X请求判令柳北区政府提供产权安置房供其选择并与其签订产权安置补偿协议的问题。

由于陈X享有的产权安置权利已因超过签约期限而消灭，无再行使该权利之理，对该诉讼请求亦不予支持。

据此，陈X所诉无事实和法律依据，柳州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈X的全部诉讼请求。

上诉人陈X上诉称:一、《安置方案》制定主体为柳北区征补办，该文件是针对固定范围内被征收户的行政行为，其第三条第七款的的规定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定”的规定，这只能由柳北区征补办报请柳北区政府作出，柳北区征补办不是制定该内容的适格主体。

二、柳北区征补办2015年7月31日对陈X作出的《通知》违反法定程序，超越职权范围，主要证据不足。

该《通知》的内容是不给予陈X房屋产权安置，其性质属于行政决定。

本案系由征收行政行为引发，征收主体是柳北区政府，作为不予补偿的决定也只能由柳北区政府作出，而不能由没有法定授权的柳北区征补办作出。

三、柳北区征补办在与陈X签订房屋安置补偿协议的期限届满后，又给予一次补签机会，此行为属行政决定，但其违背诚实信用原则，没有依法履行完成补签协议的程序，柳北区征补办未告知陈X提交授权委托书的期限及逾期后果，损害了陈X的合法权益。

四、夫妻之间享有家事代理权，在陈X身患重病，不能亲自签约的情况下委托丈夫签约是合法的。

请求:1.撤销柳州市中级人民法院（2016）桂02行初230号行政判决；2.确认柳北区征补办2013年7月9日制定的《安置方案》中“符合以上安置方法1-4的直管公房承租户在正式通知签约前未按安置方法缴纳购房款和在本项目规定的签约期限内未完成签约的，视为自动放弃选择申请产权安置的权利，不再享受特殊房改政策，一律视为公房安置”的规定违法；3.撤销柳北区征补办2015年7月31日对陈X作出的《通知》；4.依法判决柳北区政府和柳北区征补办于判决生效之日起10日内对陈X依法重新作出房屋征收补偿的行政行为，执行《补偿方案》第九条的规定，为陈X提供胜利小区9号中房XX一区、六区、九区的产权调换安置房源供其选择，并依法与其签订书面产权置换的房屋征收补偿协议。

被上诉人柳北区政府答辩称:一、《安置方案》不存在违法的情形。

柳北区征补办是该项目房屋征收实施单位，有权在《补偿方案》的框架内制定补充方案作为征收房屋的具体操作依据。

《安置方案》完全是对《补偿方案》的细化和补充，没有对直管公房承租户享受权利设置障碍。

二、柳北区征补办2015年7月31日作出的《通知》符合法律规定。

陈X并非被征收房屋的所有权人，本无征收补偿资格，这是基于《补偿方案》以及柳州市政府关于对改制企业职工危旧房改造相关惠民政策规定，给予其选择产权置换的权利，这种优惠政策具有单方受益性，但其没有在规定的时间内选房签约，视为对优惠政策赋予其产权安置权利的放弃，并非剥夺其产权安置权利。

三、为了保障优惠政策赋予陈X的产权安置权利，在陈X未在规定期限内签订房屋征收补偿协议的情况下，仍然给予其一次补签机会，由于其本人不去面签而叫其丈夫去签约，且没有提供委托丈夫签约的授权委托书，造成其享有的产权安置权利再次消灭。

请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。

经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。

据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。

本院认为:一、关于陈X是否是本案行政诉讼适格原告的问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。

根据柳北区政府制定的《补偿方案》和柳北区征补办制定的《安置方案》的规定，陈X作为直管公房承租人，具有选择产权安置补偿的资格，对此柳北区政府和柳北区征补办并无异议。

柳北区征补办于2015年7月31日作出的《通知》系不给予陈X房屋安置补偿的决定，陈X作为行政决定的相对人，与该行政决定具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格，如认为该不给予产权安置补偿的行政决定损害了其合法权益，可依法提起行政诉讼。

二、关于《安置方案》第三条第七款所涉内容是否合法的问题。

柳北区住房和城乡建设局于2012年11月8日与柳北区征补办签订了《房屋征收委托书》，将“柳州市胜利小学项目”的征收工作全权委托柳北区征补办具体实施。

柳北区政府于2013年7月1日作出的《房屋征收决定公告》（柳北征告字﹝2013﹞2号）和《补偿方案》明确征收主体为柳北区政府，征收部门为柳北区住房和城乡建设局，征收实施单位为柳北区征补办。

柳北区征补办作为负责实施征收补偿安置相关具体工作的单位，有权依据柳北区政府制定的《补偿方案》作出细化的实施方案。

柳北区政府制定的《补偿方案》第六条规定“国有直管公房征收补偿参照《11号纪要》文件规定执行”。

《11号纪要》规定，“直管公房承租人系我市非国有改制企业、机关事业单位在编正式职工的，且本人及配偶未参加过房改的，在2010年12月30日前签订拆迁协议的，可参照我市2000年房改成本价768元∕㎡价格购买安置房。

”柳北区征补办根据《11号纪要》和《补偿方案》的精神，在《安置方案》第三条第二款规定“直管公房承租人系我市非国有改制企业、机关事业单位在编正式职工的，且本人及配偶未享受过房改福利政策的，在规定签约期限内签订房屋征收补偿协议的，按被征收国有直管公房建筑面积1:1.2的标准调换安置房的建筑面积，参照柳州市XX房改成本价以768元∕㎡的价格购买安置房。

”同时，在《安置方案》第三条第七款规定“符合以上安置方法1-4的直管公房承租户在正式通知签约前未按安置方法缴纳购房款和在本项目规定的签约期限内未完成签约的，视为自动放弃选择申请产权安置的权利，不再享受特殊房改政策，一律视为公房安置，安置房由柳州市房产管理局选定并安置”。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规范保障的是房屋所有权人的合法权益。

如果承租人购买了所承租公房的，该公租房因买卖行为归于承租人所有，此后承租人（实际上是以所有权人身份）作为被征收人可依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》接受补偿安置。

作为直管公房的承租人，陈X按照《安置方案》的规定，将其所承租的53.35面积公租房的1.2倍共计64.02平方米，以每平方米768元的价格共计49167.37元存入柳北区征补办开设的银行账户，这一行为的性质属于根据柳州市特殊房改政策购买安置房的行为，而不是购买其所承租的柳州市柳北区XX8-2号公有房屋的行为。

柳州市房产管理局柳北管理所与陈X签订的《柳州市直管公有住房租赁合同》也没有将所承租公有房屋卖给陈X的约定。

因陈X拒绝腾空其所承租的公有房屋，影响柳州市胜利小学项目建设的进行，柳州市房产管理局柳北管理所向柳北区人民法院提起了民事诉讼，请求解除其与陈X签订的《柳州市直管公有住房租赁合同》、返还房屋，生效的法院判决支持了柳州市房产管理局柳北管理所的诉讼请求。

陈X参照房改成本价以768元∕㎡的价格购买安置房，并不是作为房屋所有权人进行安置，所以其不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定主张自己的权利。

柳北区政府制定的《补偿方案》第二条规定正式签约时间为“自征收实施单位正式通知签订房屋征收补偿协议之日起60日内”。

柳北区征补办制定的《安置方案》第三条第七款进一步明确，直管公房承租户在本项目规定的签约期限内未完成签约的，视为自动放弃选择申请产权安置的权利，不再享受特殊房改政策。

《安置方案》的该条规定是对《补偿方案》如何具体实施进行的细化和补充规定，并没有在《补偿方案》之外给直管公房承租户设置签订协议的障碍，没有另外对直管公房承租户违法设定义务。

“柳州市胜利小学项目”建设涉及重大社会公共利益，需要积极推动按期顺利完成。

在公共利益和个人利益有所冲突情况下，签约时间规定为多长才算合理是应当作利益衡量的，《补偿方案》限定“自征收实施单位正式通知签订房屋征收补偿协议之日起60日内完成签约手续”，期限是合理的，《补偿方案》和《安置方案》既保障公共利益的实现，也保护被补偿安置对象的个人利益。

作为基于特殊房改政策享受产权安置的直管公房承租人，应该也完全可以自征收实施单位正式通知签订房屋征收补偿协议之日起60日内完成签约手续，如果在规定的签约期限未完成签约手续，理应自行承担相应的责任。

因此，陈X诉请确认《安置方案》第三条第七款所涉内容违法，本院不予支持。

三、关于柳北区征补办2015年7月31日作出《通知》是否合法的问题。

柳北区征补办作出的《通知》，对陈X选择产权安置的权力具有实质影响，属于行政行为，具有可诉性。

本案柳北区政府对陈X的补偿安置不是典型意义上的征收补偿，而是对改制企业职工的一种特殊房改政策，具有单方授益性。

陈X作为直管公房承租人，并非被征收房屋的所有权人，本无征收补偿资格，但是柳北区政府给予了其选择产权安置补偿的权利，这是给予其的特殊优惠政策，只要陈X按照规定在签约期限内选房签约，就可以顺利实现该优惠政策赋予的产权安置权利。

柳北区住房和城乡建设局于2013年9月16日作出《“柳州市胜利小学项目”国有土地上房屋征收正式签约通知》，并于2013年9月23日送达给陈X本人，告知其最迟应于2013年11月26日前签订征收补偿协议。

但是陈X没有积极配合实现自己的权利，丧失了在《补偿方案》和《安置方案》规定的期限内签约机会。

而且在得到补签机会的情况下，陈X也不亲自与柳北区征补办面签而是委托其丈夫签约，在只要提交授权其丈夫签约的委托书柳北区征补办即认可签约有效的情况下，也未提交授权委托书。

作为完全行为能力人，陈X应清楚知晓不是本人亲自签订协议需要提交自己出具的授权委托书，否则对方会不认可协议的效力。

陈X主张夫妻之间享有家事代理权，在其身患重病，不能亲自签约的情况下丈夫代为签约是合法的。

我国法律对于家事代理权未作规定，本案陈X丈夫代其签订《征收安置协议》的行为也不属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十七条“夫或妻在处理夫妻共同财产上的权利是平等的。

因日常生活需要而处理夫妻共同财产的，任何一方均有权决定。

夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。

他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。

”规定的情形，陈X不能以此为由主张其丈夫代其实施的签约行为有效。

柳北区征补办于2013年10月21日作出并送达给陈X的《柳州市胜利小学项目安置房选房通知》中的注意事项也注明凭身份证、委托书等资料参加抽签选房。

陈X知道抽签选房需要提交身份证、委托书等资料，也应知道补签协议也需要提供委托书等手续。

陈X丈夫邓X与柳北区征补办补签《征收安置协议》时，陈X及邓X均在柳州市，陈X没有充分证据证明自己所患疾病非常严重，患病期间根本不能出具授权委托书给丈夫提交柳北区征补办。

陈X怠于行使自己权利，致使基于特殊优惠政策赋予其的产权安置权利消灭，责任应由其自负。

法院生效判决解除了柳州市房产管理局柳北XX与陈X签订的《柳州市直管公有住房租赁合同》后，陈X不是直管公有房屋的承租人，不能享受柳州市的特殊房改政策，柳北区征补办按照《安置方案》的规定作出《通知》告知其不再享受特殊房改政策并无不当。

故对陈X诉请撤销柳北区征补办2015年7月31日作出的《通知》，本院不予支持。

四、关于陈X请求柳北区政府和柳北区征补办提供产权安置房并与其签订产权安置补偿协议是否有事实和法律依据的问题。

如前所述，根据柳北区征补办制定的《安置方案》第三条第七款的规定，陈X享有的产权安置权利已因超过签约期限而消灭。

本案“柳州市胜利小学项目”征收工作已经完成，柳北区征补办和房屋所有权人柳州市房产管理局达成了补偿安置协议，将陈X所承租的直管公房补偿给柳州市房产管理局。

上诉人陈X该项诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。

上诉人陈X提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈X负担。

本判决为终审判决。

审判长禤达宇

审判员王小成

审判员陈伟红

二〇一八年七月十日

书记员饶X