庆阳市XX公司与庆阳市土地收购储备中心、庆阳市西峰区人民政府合同纠纷一审民事判决书

原告庆阳市XX公司。住所地：庆阳市西峰区真宁东路南XX（北辰中XX）。

法定代表人张XX，该公司总经理。

委托代理人胡XX，庆阳市XX公司法律顾问。

委托代理人张XX，庆阳市XX公司职工。

被告庆阳市土地收购储备中心。住所地：庆阳市西峰区南XX。

法定代表人姚XX，该中心主任。

委托代理人郭X，庆阳市土地收购储备中心职工。

委托代理人马XX，甘肃XX律师。

被告庆阳市西峰区人民政府。住所地：庆阳市西峰区九龙XX。

法定代表人解X，区长。

委托代理人刘XX，庆阳市西峰区人民政府法制办公室职工。

委托代理人刘福东，甘肃XX律师。

庆阳市XX公司（以下简称XX公司）诉庆阳市土地收购储备中心（以下简称庆阳土地储备中XX）、庆阳市西峰区人民政府（以下简称西峰区政府）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月30日、8月1日公开开庭审理了本案。原告XX公司的法定代表人张XX及委托代理人胡XX、张XX，被告庆阳土地储备中XX的委托代理人郭X、马XX，被告西峰区政府的委托代理人刘XX、刘福东均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告XX公司诉称，2008年，根据西峰区政府的承诺，庆阳市国土资源局批准，由原告出资征用面积为30亩的土地，该宗土地编号为2085B，位于真宁东路南XX，东一路东XX。后原告即开始着手该宗土地的征用工作，向庆阳土地储备中XX交付了征地款，对十三户农户进行了拆迁补偿，对土地进行了回填和平整，并在有关部门办理了土地出让前期所有手续之后，被告将土地交付原告使用，原告在该宗土地上建构了办公和生活用房。但被告却迟迟不办理有关土地权属手续，给原告造成巨大的经济损失。

被告收取了原告部分征地款，由原告负责拆迁补偿，承担相应费用，后又将土地交由原告使用至今的事实，足以表明原被告之间形成了事实上的土地使用权出让合同关系。被告作为政府机关，违约不予办理相关土地权属登记手续，在土地价格上涨后欲另行出让，有悖诚实信用原则，也违反了法律规定，损害了原告的合法权益。请求：判令被告继续履行合同，为原告办理编号为2085B国有土地（其中三十亩，当年单位地价为每亩四十万元左右）使用权过户登记手续；2、判令被告承担本案诉讼费用。

审理中，经本院释明，XX公司变更诉讼请求为：1、解除事实土地出让合同；2、由被告赔偿损失3220万元；3、由被告承担本案诉讼费用。

庆阳土地储备中XX答辩认为，2006年11月26日，XX公司以“组建百达物流贸易中心”的名义，租用了部分土地，并搭建了临时办公和生活住房等设施。2008年3月11日XX公司向庆阳市土管局提出建设用地申请，该局经4月7日预审会议后，于4月22日向庆阳土地储备中XX下发了第125号新增建设用地收购储备交办单，要求“按程序收储位于真宁东路南XX、东一路东XX的2085B储备地56.56亩（含代征道路11亩）。规划选址为商业居住用地，按招拍挂方式出让”。收储过程中，为了破解政府收储资金短缺的难题，10月15日庆阳土地储备中XX与XX公司签订了征地预缴保证金协议书，XX公司承诺于10月16日前一次性交纳该宗地保证金600万元，并保证按要求参加招牌挂出让活动，若成功受让则保证金抵做出让款，否则在出让结束后5日内不计息予以退回。XX公司先后共交纳了160万元保证金，清算时得知其额外支付了该宗地内附属物补偿款142.8997万元。2010年12月4日庆阳土地储备中XX与黄官寨西队签订了集体土地征收协议书，因附属物补偿拆迁事宜量多面广难度大，直到2014年初才基本具备招拍挂出让条件。

2012年5月30日XX公司向庆阳土地储备中XX提出书面申请，“为了弥补公司的惨重损失，申请政府给予2879.50万元补助”。2013年12月2日又向西峰区国土分局和庆阳土地储备中XX提交了关于我公司用地征收补偿问题的思路和请求意见，要求退还保证金并补偿固定资产折价等有关费用3000万元，经双方磋商未达成一致意见。2014年1月21日，经西峰区政府常务会研究，同意支付XX公司719.0815万元。同年2月26日庆阳市土地和矿业权交易中XX与西峰区国土分局联合在《陇东报》和市土地和矿业权交易网上发布了庆土挂出告字（2014）3号国有建设用地使用权挂牌出让公告，XX公司未参加此次出让交易活动，该宗地被甘肃XX公司竞得，已于2014年3月31日签署了挂牌成交确认书。

依据相关法律规定，土地出让是用地申请人通过招拍挂方式，依法竞得土地使用权之后与土地管理部门形成的合同关系。XX公司只是在土地收储阶段的用地意向人，其与庆阳土地储备中XX签订的征地预缴保证金协议书对于权利义务有明确约定，由于XX公司没有按照协议约定的时间、数量和方式缴纳保证金，在争议地块出让前就提出折价补偿申请，挂牌出让公告发布后，没有参与挂牌交易活动，其占用涉案土地并搭建临时设施是基于土地租赁，与土地使用权出让无关。特别是协议约定“不按要求参加招拍挂活动，视为违约行为”，因此XX公司所能享有的权利只是收回保证金。协议第五条特别提示，土地征收工作完成时间具有不确定性，乙方所交保证金滞留时间较长，要认真权衡。因此XX公司对所交保证金的滞留风险明知也认可；其诉状所称的征地款就是保证金；对十三户农户的补偿属于在庆阳土地储备中XX与农户签订的附属物补偿之外支付补偿款，属于XX公司的自愿行为，并不意味着其受让了该宗土地使用权。故应依法驳回XX公司的诉讼请求。

针对XX公司变更后的请求，由于庆阳土地储备中XX与XX公司之间并无合同关系，因此不存在解除合同，如果XX公司请求解除征地预缴保证金协议，其同意；同时按照西峰区人民政府常务会纪要精神，庆阳土地储备中XX同意支付XX公司前期费用719.0815万元。

西峰区政府答辩认为，西峰城区国有土地出让的审批、招拍挂均由庆阳市人民政府所属土地行政管理机关负责实施，西峰区政府与XX公司没有直接联系，也没有权利义务的约定和承诺，不存在民事合同关系。XX公司要求西峰区政府继续履行合同，没有事实依据，应依法驳回XX公司的诉讼请求。

对于XX公司变更的请求，西峰区政府认为其不应属赔偿主体，但XX公司客观上前期确实投入了资金，可按西峰区政府审查、批准后会议定的价格予以补偿。

原告XX公司为支持其诉讼主张，提交了下列证据：

1、西峰区经济贸易局（2007）59号文件。用以证明2007年西峰区政府接纳XX公司为庆阳市百达物流贸易中心项目实施单位；

2、庆阳市规划管理局建设项目选址通知书。用以证明规划局将庆阳市百达物流贸易中心项目选址在争议土地上；

3、庆阳市国土资源局新增建设用地预审意见书。用以证明庆阳市国土局同意XX公司定向收储涉案土地；

4、庆阳市规划局颁发的规划设计条件通知书。用以证明规划局同意涉案地块的设计等由XX公司承担实施；

5、甘肃省行政事业单位资金往来收款收据。用以证明XX公司已向庆阳市财政局交纳了征地款；

6、2006年-2010年4月各种费用支出1500万元，其中：交土地储备中心160万元；公司支付农户拆迁费XXX.7元；回填整理场地847520元（26192.5平方）；场地内修缮房屋XXX元（1416.16平方）；人员工资89.8万元（10人、四年、月均1800元）；信用社贷款利息780万元（贷款1300万元，月利率1分，5年）；其他费用89755元（税、水电、接待等）；

7、2010年5月-2012年5月30日前费用879.5万元，其中：2010年4月1日至2012年5月30日贷款1300万元已清还利息772.2万元；人员工资35.3万元（固定工5人）；接待、业务及办公等费用（实行总经理包干）72万元；

8、2012年5月30日-2014年5月31日费用842.04万元，其中：员工工资41.04万元；公司运转各种包干费用81万元；贷款2000万元的利息720万元；

以上7、8、9项证据用以证明其的各种支出情况。

庆阳土地储备中XX对原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性及合法性均无异议，但认为与本案无关联性；对证据2的真实性及合法性无异议，但认为与土地使用权无关；对证据3的三性均无异议，提出原告复印时漏掉了“按招拍挂方式公开出让”，原告当庭予以补填；对证据4的真实性及合法性无异议，但对关联性有异议，认为规划设计是土地出让前的控制条件，该证据不能证明原告取得土地；对证据5的真实性无异议，认为虽然收据上为征地款，但实际为保证金；对证据6中的保证金160万元无异议，同意退还，，修缮房屋XXX元及其他费用89755元无异议，认为补偿农户款应为142.8997万元，人员工资应为44.902万元，其他的与本案无关；认为证据7与本案无关，与征地有关的费用XX公司仅支付300万元左右，且后来XX公司未参与征地；认为证据8属于XX公司提交费用清算申请之后产生，与本案无关。

西峰区政府对原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为经贸委仅是针对项目的批复，并非针对土地；对证据2的真实性无异议，但认为选址与土地征用概念不同，不能证明将土地使用权确认在原告名下；对证据3的三性均无异议；对证据4的意见与庆阳土地储备中XX一致；对证据5的真实性无异议，但认为属保证金，不能作为征地款的证据；对证据6的意见与庆阳土地储备中XX一致；对证据7的真实性及关联性均有异议，认为证据存在瑕疵；对证据8的真实性有异议，认为属于清算后费用，与本案无关。

庆阳土地储备中XX为支持抗辩理由，提交的证据为：

1、庆阳市国土资源局N0（144）号新增建设用地预审意见书及附件（XX公司的申请报告及2007年的建设项目选址意见书、通知书）。用以证明争议的土地要求按招拍挂方式出让；

2、庆阳市国土资源局N0（125）号新增建设用地收购储备交办单。用以证明按市局要求，争议土地由庆阳土地储备中XX收储，按招拍挂方式出让，原告未参加招拍挂，不能取得土地；

3、XX公司与庆阳土地储备中XX签订的征地预缴保证金协议。用以证明原告未足额缴纳保证金，未按协议要求参加招拍挂，不能取得土地使用权；

4、庆阳土地储备中XX与黄官寨西队签订的集体土地征收协议书。用以证明庆阳土地储备中XX2010年12月完成土地的收购储备；

5、XX公司给庆阳土地储备中XX的申请。用以证明原告放弃了对争议土地的使用权受让；

6、XX公司关于用地征收补偿问题的思路和请求意见。用以证明原告认可160万元为保证金，未完全履行预缴保证金协议，并放弃了土地使用权的受让，要求政府补偿；

7、2014年1月21日西峰区人民政府常务会议纪要。用以证明西峰区政府同意解除XX公司与庆阳土地储备中XX签订的征地预缴保证金协议，同意给原告补偿719.6805万元，但补偿金额未与原告达成一致；

8、西峰区人民政府发（2014）27号关于2085B国有建设用地的批复。用以证明西峰区人民政府同意该宗土地挂牌出让；

9、西峰区人民政府函字第（2014）8号关于2085B宗地对面附属物拆除的承诺函。用以证明涉案土地拆迁难度大，到2014年2月25日才具备出让条件；

10、2014年2月26日陇东报所登庆土挂出告字（2014）3号庆阳市国有土地建设使用权挂牌出让公告。用以证明涉案土地已通过合法程序挂牌出让；

11、庆阳市国土资源局西峰分局与甘肃XX公司签署的挂牌成交确认书。用以证明涉案土地已经出让，由其他公司拍得；

12、XX公司租用涉案土地及搭建临时设施审批表。用以证明原告占有土地是基于租赁关系；

13、庆阳土地储备中XX向西峰区人民政府的汇报材料两份。用以证明庆阳土地储备中XX认可XX公司损失费用的审核依据；

14、庆阳土地储备中XX庆市土收储发（2010）06号关于印发搬迁费、过渡费及停业损失费补偿标准的通知。用以证明追加补偿费用的依据（含在719.6805万元之内）。

原告XX公司对被告庆阳土地储备中XX提交证据的质证意见为：对证据1的真实性合法性无异议，并认为申请单位为XX公司，说明了原告的观点；对证据2的真实性无异议，但认为涉案土地招拍挂在5、6年后，超过了交办单的期限；对证据3的真实性无异议，但认为预缴保证金协议未履行，实际上原告未交保证金；对证据4的真实性无异议，认为涉案土地2011年完成征用，挂牌未在合理期限内进行；对证据5的真实性合法性无异议，对证明目的有异议；对证据6的真实性合法性无异议，认为仅属磋商文件，不能证明庆阳土地储备中XX的目的；对证据7的真实性合法性无异议，对证明目的有异议，认为不存在解除预缴保证金协议的事实，同时认为其起诉西峰区政府正确；对证据8无异议；对证据9的真实性合法性无异议，对证明目的有异议，认为原告在该宗土地上有建筑物，未收到拆迁通知；对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议，认为未在合理期限内拍挂；对证据11的真实性无异议；对证据12的真实性合法性无异议，但认为与本案无关联性；对证据13的真实性无异议，但认为属政府的单方意见，补偿费用太少；对证据14的真实性无异议，认为与本案无关。

西峰区政府对庆阳土地储备中XX提交证据的质证意见为：

对证据1、2、4、5、6、7、8、9、10、11、12无异议；对证据3的三性均无异议，并认为原告违反了协议约定，属违约方，应承担相应的法律后果；认为证据13虽然属内部文件，但可作为补偿依据；认为证据14所证实的追加部分如包含在719.6805万元之内，就予以认可。

西峰区政府未提交证据。

经审查，本院认证意见为：双方当事人对真实性无异议的证据，即原告XX公司提交的1、2、3、4、5证据，证据6中的保证金160万元、修缮房屋XXX元、其他费用89755元、补偿农户款142.8997万元，人员工资44.902万元，被告庆阳土地储备中XX提交的证据均予以采信。对原告XX公司提交的证据6中的农户拆迁费差额，当庭XX公司认可未支付，回填整理场地费用由XX公司单方出具，不予采信；证据6中的人员工资差额及贷款利息以及7、8，被告庆阳土地储备中XX及西峰区政府均有异议，且无其他证据印证，不予采信。

综合本案当事人的陈述以及提交证据，本院认定如下事实：

2006年后季，XX公司租用西峰区XX的土地并申请搭建了临时设施。2007年8月23日，庆阳市西峰区经济贸易局给温泉乡政府下发区经贸发（2007）59号关于庆阳市百达物流贸易中心的批复，批准项目名称：庆阳市百达物流贸易中心；实施单位：庆阳市XX公司；项目性质：私营；项目地址：西峰区温泉乡黄官寨村西XX。2007年5月24日、2008年1月16日，庆阳市规划管理局核发了建设项目选址意见书。2008年4月14日，庆阳市国土资源局核发了N0（144）号新增建设用地预审意见书，在该意见书中耕保科签署的审查意见为：2008年4月7日第三次预审会议通过，属商业居住用地，储备中心收储，按招拍挂方式公开出让。2008年4月16日，庆阳市规划管理局给XX公司核发了规划设计条件通知书。2008年4月22日，庆阳市国土资源局给庆阳土地储备中XX下发新增建设用地收购储备交办单，并在该交办单中备注：2008年4月7日预审通过，储备中心按程序收储土地，规划选址为商业居住用地，按招拍挂方式出让。

2008年10月15日，庆阳土地储备中XX（甲方）与XX公司（乙方）签订了征地预缴保证金协议，约定：乙方承诺在2008年10月16日前向甲方一次性交纳该宗地保证金600万元；甲方在全额收到乙方交纳的保证金后，开始该宗地的土地使用权征收工作……甲方按法定程序组织该宗地的出让活动，乙方保证按要求参加甲方组织的此宗地招标拍卖挂牌出让活动。如乙方能成功受让此宗地的土地使用权，则交纳的保证金用于抵顶出让价款，长退短补。如未能受让，甲方应于出让活动结束后五个工作日将上述保证金全额退给乙方。上述两种情形甲方均不向乙方支付利息；如乙方不按要求参加甲方组织的此宗地招标拍卖挂牌出让活动，则视为乙方违约，乙方所交保证金暂不退回，待该宗地成功出让后的五个工作日内再行退回；甲方与被征地村、组签订征收协议需要一个过程，土地征收工作的完成时间具有不确定性，这样乙方所交保证金滞留时间较长，乙方要认真权衡。2008年10月14日XX公司向庆阳市财政局国库科转款100万元，2009年8月24日、11月10日，张XX、庆阳市XX公司分别向庆阳市财政局土地储备中心专户转款30万元。

2010年12月，庆阳土地储备中XX与西峰区温泉乡黄官寨西队签订了庆阳市建设用地集体土地征收协议书，征收了该队126.15亩土地（含2085B地块）。

2012年5月30日，XX公司给庆阳土地储备中XX提交了申请，称XX公司于2006年起，实施2085B地块的征地拆迁过程中，产生费用2379.5万元，特申请政府给予一定补助，在实际支出费用基础上增加500万元，总计2879.5万元。2013年12月2日，XX公司给西峰区土地管理局、土地储备中心提交了关于我公司用地征收补偿问题的思路和请求意见，请求政府补偿3000万元。

2014年1月21日，西峰区政府召开七届第24次常务会议，同意确认2085B宗地用地意向人前期费用为719.0815万元。

2014年1月29日，西峰区政府给庆阳市国土资源局西峰分局下发区政府（2014）27号关于2085B国有建设用地的批复，要求依照法律规定及时对该宗建设用地办理供地手续和组织出让。2014年2月25日，西峰区政府给庆阳市土地和矿业权交易中XX发出关于2085B宗地地面附属物拆除的承诺函，承诺该宗地下剩附属物在公告期满拆除完毕。2014年2月26日，庆阳市土地和矿业权交易中XX与庆阳市国土资源局西峰分局在陇东报刊发了庆阳市国有建设用地使用权挂牌出让公告，出让编号为XF2085B的土地，公告载明中华人民共和XX境内的法人、自然人和其他组织均可申请参加，申请人可以单独申请，也可联合申请。2014年3月31日，庆阳市国土资源局西峰分局与甘肃XX公司签署挂牌成交确认书。

审理中，XX公司认可其实际支付农户拆迁费为142.8997万元。

另查明：西峰区政府七届第24次常务会议确认的2085B宗地用地意向人前期费用719.0815万元为：1、保证金160万元，从交款日至2013年底按年息7.74%计算利息57.4695万元，合计本息219.4695万元；2、XX公司额外支付农户补贴142.8997万元，从2009年6月至2013年底，按年息7.74%计算利息50.69万元，本息合计193.5897万元；3、临时性钢结构房屋实际花费218.413万元；4、人员工资从2008年10月至2010年12月按10人，每人每月1727元，计算26个月44.902万元；5、其他费用8.9755万元；6、依据文件追加搬迁费18324元、过渡费64134元、停业损失274860元，计357318万元。

本院认为，本案的焦点问题为：1、XX公司与庆阳土地储备中XX及西峰区政府之间是否存在土地出让合同；2、庆阳土地储备中XX及西峰区政府各自应承担的责任，即承担责任的主体以及应承担赔偿责任还是补偿责任；3、XX公司损失数额的确定。

关于XX公司与庆阳土地储备中XX及西峰区政府之间是否存在土地出让合同的问题。《中华人民共和XX城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。第十五条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。本案中，XX公司并未与土地管理部门签订任何书面土地出让合同，仅在2008年10月15日和庆阳土地储备中XX签订了征地预缴保证金协议，在该协议中，仅约定了保证金的数额及交款期限，并约定了土地的出让方式为招拍挂，据此不能认定双方之间存在土地出让合同。XX公司实际占有涉案土地并搭建建筑物属实，但XX公司占有使用土地是基于土地租赁关系，且XX公司租赁土地并搭建临时设施的行为发生在2006年，在庆阳土地储备中XX收储涉案土地之前，即XX公司占有使用的土地并非由庆阳土地储备中XX交付，故XX公司认为其与被告之间存在事实土地出让合同，并要求解除的请求无事实依据。

关于庆阳土地储备中XX及西峰区政府各自应承担的责任，即承担责任的主体以及应承担赔偿责任还是补偿责任的问题。庆阳土地储备中XX是依法设立的事业单位法人，具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任。2008年10月15日与XX公司签订征地预缴保证金协议的相对方为庆阳土地储备中XX，XX公司预交的款项也由庆阳土地储备中XX收取，即与XX公司签订协议、履行协议的主体均为庆阳土地储备中XX。西峰区政府并非与XX公司签订协议的相对方，其作为政府机关，仅对庆阳土地储备中XX负有监管责任，故本案承担民事责任的主体应为庆阳土地储备中XX，XX公司要求西峰区政府承担责任的请求不能成立。

XX公司（乙方）与庆阳土地储备中XX（甲方）签订的征地预缴保证金协议约定“乙方承诺在2008年10月16日前一次性向甲方交纳该宗地保证金600万元”，但XX公司并未依据约定履行，截至2009年11月10日，XX公司分三次仅交款160万元，也未参加2014年3月的挂牌出让活动，依据协议“甲方按法定程序组织该宗地的出让活动，乙方保证按要求参加甲方组织的此宗地招标拍卖挂牌出让活动。……如乙方不按要求参加甲方组织的此宗地招标拍卖挂牌出让活动，则视为乙方违约……”的约定，应视为XX公司违约。在征地预缴保证金协议中，双方用加黑字体明确约定“甲方与被征地村、组签订征收协议需要一个过程，土地征收工作的完成时间具有不确定性，这样乙方所交保证金滞留时间较长，乙方要认真权衡。”即土地征收及出让时间具有不确定性的风险在签订协议时庆阳土地储备中XX已经对XX公司予以告知，且协议中并未约定具体的土地出让时间，故XX公司认为被告延迟出让的理由无证据证实。在土地出让公告发出后，XX公司未参加涉案土地的挂牌出让，因此在征地预缴保证金协议的履行过程中，庆阳土地储备中XX并无过错，但由于XX公司在履行协议过程中，交付了160万元的保证金并支付了相关费用，庆阳土地储备中XX应予以补偿。

关于XX公司损失数额的确定问题。XX公司与庆阳土地储备中XX签订的征地预缴保证金协议约定，XX公司如果不参加涉案土地的招拍挂出让活动，则视为违约，庆阳土地储备中XX只承担退还保证金的义务。审理中庆阳土地储备中XX表示愿意按照西峰区政府常务会确认的总额719.0815万元给XX公司予以补偿，属于其对民事权利的处分，也未违反法律的强制性规定，应予以确认，故XX公司的损失应以庆阳土地储备中XX确认的数额为准。即XX公司交付的160万元保证金，依据协议约定，应予以退还；农户的补偿费142.8997万元，属于XX公司替庆阳土地储备中XX支付的费用，应由庆阳土地储备中XX支付，并承担相应利息；其余费用365.4918万元应由庆阳土地储备中XX予以补偿。

综上，经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和XX合同法》第八条，《中华人民共和XX城市房地产管理法》第八条、第十五条之规定，判决如下：

一、庆阳市土地收购储备中心退还庆阳市XX公司保证金160万元；

二、庆阳市土地收购储备中心支付庆阳市XX公司农户补偿费142.8997万元，利息50.69万元；

三、庆阳市土地收购储备中心补偿庆阳市XX公司其他费用365.4918万元；

四、驳回庆阳市XX公司的其他诉讼请求。

上述款项限判决生效后30日内履行完毕。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和XX民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费194700元，由庆阳市土地收购储备中心负担43807.5元，庆阳市XX公司负担150892.5元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。

审　判　长　　闫雅丽

代理审判员　　樊　欣

代理审判员　　沈晋芳

书　记　员　　吴　竞